财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）出台后，不少地方政府错误的认为是在限制PPP模式的开展，且看编者如何分析。
2017年5月28日， 财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称 “87号文”）对政府违法违规扩大政府购买服务范围，超越管理权限延长购买服务期限等问题进行规范。87号文发布后，有人认为该规范性文件目的在限制政府购买服务，同时也在限制PPP项目实施。该观点对PPP模式理解并不准确，错误的将PPP等同于政府购买服务。实际上“政府购买服务”与“PPP”是两个不同的概念，在适用范围、实施主体、程序等方面存在区别。
一、“政府购买服务”与“PPP”的概念辨析
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）规定：“政府和社会资本合作的模式实质是政府购买服务”，而发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]）2231号）规定：“政府和社会资本合作的模式主要包括特许经营和政府购买服务两类”。可见两部委对“政府购买服务”和“PPP模式”的界定是自相矛盾的。先来分析下有关文件对二者是如何定义的。
政府购买服务是指：通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。（国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，国办发〔2013〕96号）
PPP模式是指：是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。该PPP概念来源于国务院法制办关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，较财金[2014]76号、国办发[2015]42号中的解释更全面具体。
从政府购买服务、PPP模式应用领域看既有联系又有区别。二者都是政府利用社会力量提供公共服务的两种主要方式。但是，政府购买服务与PPP模式在适用范围、实施主体、实施程序、预算程序、付费方式等存在明显区别。
二、“政府购买服务”与“PPP”模式的不同点比较
政府购买服务的范围，根据财综[2014]96号文规定各级财政部门应当制定政府采购指导性目录，纳入政府购买服务指导性目录的服务包括基本公共服务、社会管理性服务、政府履职所需辅助性事项及适合其他社会力量承担的服务事项。同时，87号文对政府购买服务范围列出了负面清单：（1）不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。（2）严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。（3）严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。（4）严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
PPP模式涵盖基础设施领域和公共服务领域。目前PPP项目主要由财政部、发改委在主导推动，两部委在PPP模式业务范围上各有侧重，财政部主要侧重于公共服务领域，发改委更多的是基础设施领域。根据国务院办公厅、财政部、发改委现行规范性文件的规定，PPP模式范围主要包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、在垃圾处理、污水处理、小城镇建设、海绵城市、地下综合管廊、城市综合开发、城市轨道交通以及其他市政重大工程等基础设施和公共服务领域。
通过对“政府购买服务”和“PPP模式”适用范围的比较，说明政府购买服务适用的是纳入指导性目录的公共服务项目，部分纳入政府购买服务指导性目录的项目可以探索实施PPP项目，但PPP模式不受政府购买服务指导性目录的限制。政府购买服务的范围包括自身所需的服务，也包括向社会提供的公共服务；而PPP模式的范围主要是适合市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
2.实施主体不同
政府购买服务的实施主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位，以及党的机关、纳入行政管理编制且经费由财政负担的由群团组织。PPP模式实施主体是政府或其指定的有关职能部门或事业单位。
相比PPP模式的实施主体范围，政府购买服务的要求更为严格，并不是所有纳入财政预算管理的单位或部门都可以实施政府购买服务，例如从事生产经营活动和从事公益服务的事业单位、地方政府融资平台等国有企业就不得实施政府购买服务。
3.实施流程不同
政府购买服务实施程序：购买主体应当在购买预算下达后，根据政府采购管理要求制定政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）
PPP模式下，必须经过物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案审批、资格预审等程序才能进入采购阶段。 《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）
相比于政府购买服务，PPP模式在采购社会资本方前要进行项目识别和项目准备，要进行物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案审批等程序，PPP模式的程序更为复杂。
4.预算程序不同
按照87号文规定，政府购买服务必须先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。购买期限要受预算体制的限制，一般为1-3年。
PPP模式下，由行业主管部门根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。经本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。
在预算管理方面，政府购买服务必须先预算，PPP模式中部分由财政承担支出责任的项目除按照中期财政规划要求做好规划外，并没有“先预算、再购买”的强制要求。
5.付费方式不同
政府购买服务直接由财政支出，而PPP模式下有使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等不同支付方式。可见相比于政府购买服务，PPP模式中可能是政府付费，可能是消费者付费，也可能是部分政府付费（可行性缺口补助），显然不同于政府购买服务中全部是由政府付费。
三、总结
政府购买服务与PPP模式是两个不同的概念，二者既有联系又有区别。财政部87号文出台是在地方政府绕开PPP模式、通过政府购买服务变相融资举债的背景下出台的，其目的是规范政府购买服务的行为，明确列出了政府购买服务的负面清单包括基础设施建设、土地储备开发、农田水利等领域。因此，87号文限制的是政府购买服务而非PPP模式，其限制的政府购买服务项目恰恰可以考虑通过PPP模式进行，从这个角度将，PPP模式不仅没有被限制而且未来的前景会更广阔。
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