泰诚PPP热点观察-2017年第二期

（一）财政部PPP综合信息平台项目库入库项目情况

截至2017年6月末，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库入库项目共计13,554个，累计投资额约为16.37万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域，其中，本季度新增入库项目1267个，新增投资额约为1.78万亿元。截至6月末，全国入库项目中已签约落地项目2,021个、投资额3.3万亿元，覆盖除天津、西藏以外的29个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个领域，项目落地率为34.2%。

2017年第二季度全国入库项目数量和投资额均呈现稳步增长的趋势，本季度新增入库项目1267个，新增项目投资额约为1.78万亿元，与第一季度相比，新增入库项目数量和投资额均有所提升。截至6月末，库内处于识别阶段的项目占比56.4%，项目落地率为34.2%，与第一季度相比处于识别阶段的项目比例下降2.8%，项目落地率下降0.3%。处于识别阶段的项目占比仍超过50%，说明多数入库项目只表明政府有采用PPP模式的意愿，是否可以真正实施还需要后续严格的论证和审核。本季度项目落地率稍有下降，说明提升项目落地率任务任重而道远，但截止6月末落地项目2,021个、投资额3.3万亿元，说明PPP市场需求量依然很可观。

截至6月末入库项目中，项目数量排前三位的行业分别为市政工程4732个、交通运输1756个和旅游843个，合计占入库项目总数的54.1%；从落地项目数量来看，前三位分别是市政工程879个、交通运输269个、生态建设和环境保护151个，合计占落地项目总数的64.3%。从二级科目来看，入库项目行业分布主要集中在污水处理、市政道路、垃圾处理、高速公路建设等领域，行业集中程度高一方面反映了项目本身的特质与PPP模式相契合，另一方面也体现了政府宏观政策的推动方向，这些行业领域很多项目属于存量项目，推动存量项目实行PPP模式可以盘活存量资产，缓解地方政府债务压力。

贵州、新疆和内蒙古入库项目数量居前三位，三省入库项目数合计占入库项目总数的31.7%，落地项目数量最多的三个省分别为山东、新疆和安徽，合计占落地项目总数的30.4%，入库项目地区分布相当集中。总体来看，西部地区入库项目最多但落地项目相对较少；东部地区入库项目数量次之，但落地项目数量可观；中部地区入库项目数量占比与落地项目数量占比持平；东北地区入库项目数量与落地项目数量都是最少的，PPP模式在东北的运用最不活跃。入库项目地区集中程度高反映出两方面的问题，一是PPP模式的实施意愿与地区基础设施和公共服务现有水平密切相关，西部地区基础设施等状况落后，政府通过PPP模式改善现有基础设施和公共服务水平的意愿很高，因此入库项目数量占比很大；二是PPP项目的落地与地方政府的财力密切相关，落后地区政府实施PPP模式意愿虽然强烈，但受限于地方财力，真正落地的项目数量非常有限，东部地区相对而言更加具有实行PPP模式的财政实力，因此落地项目数量可观。这也从侧面反映出PPP模式相对于其他模式而言对财政承受能力的要求更高，并且我国当前的PPP项目多数需要政府承担付费责任（部分或全部），完全市场化的项目不足。

      截止6月末，政府付费类项目数占比35%、投资额占比26%，可行性缺口补助类项目数占比29%、投资额占比43%，使用者付费类项目数占比36%、投资额占比31%。政府付费和可行性缺口补助类项目数合计占比64%、投资额合计占比69%，近七成入库项目需要政府承担全部付费责任或部分付费责任，该比重与上季度项目有所上升。

图9 2016年12月以来入库项目数量回报机制分布趋势

数据来源：PPP综合信息平台项目库季报

政府付费类和可行性缺口补助类项目数比重呈现逐月稳步增长的趋势，而使用者付费类项目则恰恰相反，尤其是2017年以来使用者付费类项目比重呈现明显的下降趋势，其下降幅度在本季度尤为显著。使用者付费类项目比重的下降在一定程度上反映出社会资本参与PPP项目的倾向：纯经营性项目（使用者付费）需要社会资本自负盈亏，完全由市场决定回报，对社会资本而言所承担的风险相对较大，而另两种付费模式由于有政府信用做支撑，从而对社会资本的吸引力更大。

截止6月末，第一批示范项目22个、第二批示范项目162个已经全部进入执行阶段，落地率100%。第三批示范项目共有516个，其中处于执行阶段的311个，采购阶段85个，准备阶段117个，识别阶段3个，项目落地率约为61%。近期财政部开始会同有关部门共同开展第四批示范项目的申报筛选工作，同前三批示范项目相比，第四批示范项目多了诸如项目必须已经纳入财政部PPP综合信息平台项目库、至少已经进入采购阶段等要求，中央财政将对示范项目实行一定的奖补措施。

（二）2016年至今全国范围内月度PPP成交情况

2014年1月份起至2017年6月末，全国范围内公布中标的PPP项目成交金额达5.57万亿元，其中2017年第一季度全国共成交了9994.6亿元的PPP项目。截止2017年6月末，全国入库项目中已签约落地项目投资额为3.3万亿元，市场上公布的PPP项目成交额与入库项目成交额之间存在着较大的差距，说明市场上仍有相当一部分PPP项目未纳入财政部PPP综合信息平台项目库。

（一）PPP项目资产证券化

（1）富诚海富通-浦发PPP项目资产支持专项计划

7月28日，富诚海富通-浦发银行PPP项目资产支持证券在上海证券交易所成功发行，成为自财政部、人民银行、证监会联合印发《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金〔2017〕55号）后发行的首单PPP项目资产证券化产品，标志着财政部PPP项目资产证券化正式落地。该专项计划以上海国泰君安资产管理有限公司作为原始权益人，基础资产为由国君资管在专项计划设立日转让给计划管理人上海富诚海富通资产管理有限公司的对“上信-鞍山东环路信托贷款单一资金信托”享有的信托受益权。专项计划发行规模为15.25亿元，期限15年，优先级发行规模10.54亿元，评级均为AA+。

（2）华西证券-川投PPP项目资产支持专项计划

7月27日，华西证券-川投PPP项目资产支持专项计划取得深圳证券交易所资产支持证券挂牌条件确认的无异议函，本项目由四川省投资集团有限责任公司作为发起人并担任原始权益人，资产服务机构为四川省川投航信股权投资基金管理有限公司，申报部门为华西证券股份有限公司，对应的底层资产为资阳市雁江区停车场PPP项目。本项目成功发行后将成为全国首单以停车场经营权为标的物的PPP资产证券化项目，亦是全国首单无外部增信的区县级PPP资产证券化项目，以及全国首单以可行性缺口补助为回报机制的PPP资产证券化项目，同时也是西南地区首单PPP资产证券化项目。

（二）地方政府债务问题

2014年以来中央加大了对地方政府举债融资行为的管理力度，新预算法及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）的颁布实施对规范地方政府融资举债行为起到了重要作用。2015年起中央对地方政府债务实行限额管理，地方政府举债融资只能在规定限额内通过发行地方政府债券的形式举借，PPP模式也是在这种背景下逐渐兴起。然而尽管中央一再强调，个别地区违法违规举债的行为仍然时有发生，为此财政部近期接连发文，强化对地方政府违法违规举债的规范和惩戒力度。

2017年4月26日，财政部发文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号），《通知》将清理整顿或有债务作为重中之重，将融资平台和PPP模式作为重点整改领域，同时规定允许政府出资设立担保公司，以实现“堵暗道、修明渠”。此次通知的整改力度不容小觑，《通知》规定建立跨部门联合监测和防控机制，对地方政府违法违规融资行为不仅要追究政府相关部门的责任，还要对涉及的融资平台公司、金融机构等依法追究责任，同时还要追究相关责任人的责任。

2017年5月28日，财政部发文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号），要求各地方政府要严格按照《中华人民共和国政府采购法》规定范围实施政府购买服务，严格规范政府购买服务预算管理，政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，年度未安排资金的，不得实施政府购买服务，严禁地方政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同为建设工程等变相举债，通知还要求各地财政部门进行摸底排查，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

除此之外，7月14日至15日召开的全国金融工作会议、7月24日召开的中共中央政治局会议、7月28日召开的国务院常务会议均点名提及地方政府债务，并对控制地方债务、防范风险提出了明确要求，由此可见中央对规范地方政府融资举债行为的重视程度和力度，今后变相融资、隐形债务等违法违规举债行为将被坚决遏制，债务增量也将会被严格控制，PPP模式也将会朝着更加规范的方向发展。

（1）湖北省黄石市违法违规举债问题

（2）河南省驻马店市违法违规举债问题

（3）山东省邹城市违法违规举债问题

（三）PPP立法新进展——PPP条例征求意见稿

征求意见稿对可以采用PPP模式的项目要求、相关管理制度措施“政出多门”问题的解决、PPP项目的规范实施、PPP项目争议的解决、PPP合作项目协议政府履行、“两标合一标”等PPP领域的焦点问题作出了回应，对防范PPP模式泛化，防止政府“新官不理旧账”，提升金融机构资金投放信心等起到重要作用。但征求意见稿在一些细化方面也存在需要进一步完善和明确的问题，例如对社会资本方及项目实施机构的明确定义、PPP模式的分类及运作方式的具体规定及中文释义、PPP项目土地供给问题的规定、PPP项目公司增值税及所得税的纳税问题等，这些问题都是实践中政府和社会资本所普遍关切的问题。由于本次发布的是征求意见稿，社会各界可以对此提供相应的建议和意见，国务院及相关部委也将对社会各界的意见进行充分考虑，最终还要看正式出台的PPP条例。

自征求意见稿公布以来，各界反响强烈，这反映了大家对PPP领域统一立法的关切和期盼。PPP条例的出台对规范PPP发展意义重大，社会资本方参与PPP项目的合法权益将从国务院条例的层面予以保障，这无疑会提升社会资本参与PPP项目的热情，PPP项目市场竞争将日趋激烈，回报机制也将更加趋于理性化。

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