云南省财政厅党组书记、厅长 陈建国
党的十八届三中全会开启了全面深化改革的新进程，财政部门按照党中央、国务院的改革总体部署，负责在公共服务领域深化推进PPP工作。按照云南省委、省政府的部署和要求，云南省财政厅坚持系统性、整体性和协调性改革原则，把推进PPP改革作为统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生和防风险的重要措施，作为深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，作为推进供给侧结构性改革和边疆治理能力现代化的有效手段，积极探索和创新推广运用PPP模式的方式方法。通过艰苦卓绝的努力，深化PPP改革的制度机制逐步建立完善，省内相关部门的认识和管理能力不断提高，形成了工作推进有力、项目加快落地的发展态势，初步达到改革的预期目标。2017年是持续深化财税体制改革的关键之年，云南省财政部门要坚持问题导向，秉承“促发展”和“防风险”并重的思路，深入推进政府和社会资本合作模式，为云南省推进供给侧结构性改革，加快建设“一区一兵一中心”作出积极贡献。
一、统一思想，充分认识PPP改革的重大意义
2013年以来，财政部门牵头，各部门协同推进，在全国范围内对公共服务领域供给体制和机制进行了一次重要的创新变革，全力推广PPP模式，从实践情况看，有利于实现“三个转变”。
（一）有利于政府职能从“传统管理”向“现代治理”转变。党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，采用这种模式，意味着政府将减少对微观事务的直接参与，不再“亲力亲为”“大包大揽”地提供公共服务，而是从“管理者”转变为“监督者”和“合作者”。树立契约精神，更加注重“按合同办事”，更加注重平等协商、公开透明，有助于解决政府职能错位、越位、缺位问题，深化投融资体制改革，推动政府职能从“传统管理”向“现代治理”转变。
（二）有利于公共服务从“供给不足”向“高效供给”转变。长期以来，公共服务一直由政府部门及其所属单位提供，不仅服务质量不高，也存在效率偏低等诸多问题。党的十八届三中全会提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。PPP模式就是“让专业的人做专业的事”，通过市场竞争择优选择合作伙伴，整合公私部门各自优势，将政府的政策目标、社会目标和民营机构的运营效率、技术创新优势结合起来，充分提高公共产品供给质量和效率。同时，由于PPP模式打破了民间资本进入公共服务领域的“玻璃门、弹簧门、旋转门”，大幅拓展了各类社会资本的发展空间和投资渠道，将有效激发经济社会发展要素的活力和创造力。
（三）有利于财政管理从“短期平衡”向“中长期平衡”转变。PPP模式强调财政资金要从“一次性补建设”转向“中长期补运营”，通过建立可持续的公共服务资金投入渠道和政府按照绩效付费的机制，使各级政府从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向按中长期财政规划进行的“资产负债管理”，有助于优化资源配置，能够在年度之间公平地分担公共资金投入，有效弥补当期财政投入不足，平滑年度间财政支出波动。同时，PPP项目实施前必须开展物有所值评价和财政承受能力论证，强调对项目涉及的政府支付责任进行识别、测算和评估，建立风险防控机制，将有效缓解政府债务压力。
二、迎难而上，全省PPP工作成效明显
（一）凝聚共识，着力营造良好的PPP合作氛围。我们始终坚持把PPP不仅当作是一种融资模式，更是一种体制、机制和管理方式的创新来推动，力求转变全省各级政府、财政及相关职能部门、企业、社会公众等各方面的传统观念。多渠道宣传PPP模式契约、合作、共担三大先进理念，总体来说，全省上下能凝聚PPP改革共识，社会各方面能理解、接受、认同PPP模式的正确理念，政府和社会资本双方形成了良好融洽的合作氛围，财政等政府职能部门能严格按契约规则办事，既不“越位”、也不“缺位”，切实履行监督评价职责，保证公共利益，实现激励相容的目标。
（二）强化政策支撑，加快健全PPP模式制度体系和工作机制。按照国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）要求，云南省政府专门出台了《关于在公共服务领域加快推进政府与社会资本合作模式实施意见的通知》（云政办发〔2015〕76号），进一步明晰云南各级政府的职责职能，加大力度推进PPP模式。云南省财政厅先后制定印发了PPP项目财政管理暂行办法、操作指南等一系列制度文件，基本建立了涵盖PPP模式全过程的制度体系。积极发挥PPP工作联席会议制度的统领作用，强化部门间的协调配合，鼓励引入社会资本参与PPP项目建设，推动PPP市场公平竞争、规范发展。
（三）加强项目储备，建立全省PPP项目库并实行动态管理。积极组织开展项目申报工作，对符合要求的项目进行核准备案，列入全省项目库。在项目申报、筛选、审核过程中，坚持突出重点、转化存量项目优先，化解政府债务压力。建立了项目动态入库申报机制，项目成熟的可随时申报，对所有入库项目均纳入财政部全国PPP综合信息平台管理，时时跟踪入库项目进展。要求每一个项目都要开展物有所值评价和财政承受能力论证，出具评价论证报告，编制科学合理的实施方案，规范开展政府采购。截至目前，全省进入财政部PPP综合信息平台项目462个，总投资需求1.18万亿元，项目覆盖交通、市政、能源、环保、医疗、养老、教育等19个经济领域，处于采购和执行阶段的项目102个，占入库项目的22%，项目落地速度不断加快。
（四）突出示范引领，以先进模式和典型经验助推PPP项目水平提升。以示范项目为抓手，在示范项目实施过程中，始终坚持高起点、高标准、高质量要求，规范示范项目实施，不断探索示范工作经验，避免一些地方以PPP项目为名变相扩大地方政府债务、搞明股实债等行为。通过完善PPP项目方案，实现示范项目合作构架明晰、股权结构合理、定价调价机制科学、风险分配公平、社会资本的权益得到充分的保障，确保云南省PPP示范项目质量较高。为了加快示范项目实施，提高项目落地率，云南省财政厅印发了《关于进一步加快推进PPP项目实施的通知》，从制度建设、机制建设、能力建设、配套政策制定、社会资本参与、项目进展等方面对示范项目进行了专项督查。经各部门共同努力，云南省58个项目分两批纳入财政部示范，项目数连续两年位列全国第二。其中，18个财政部第二批示范项目落地17个，落地率94%；第三批示范项目落地12个，落地率30%，示范项目落地数量位居全国第三，初步形成了一批模式能复制、经验能推广、程序能借鉴的示范项目。
（五）发挥职能作用，积极构建财政支持PPP模式机制。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式，逐步构建了财政支持PPP模式的机制。2016年安排省级专项资金2亿元，2017年安排4亿元，对社会资本到位和采用PPP模式化解存量政府债务的项目给予奖励，促进项目落地、规范实施；对项目落地快、操作规范的州（市）和行业主管部门，在综合奖补资金上给予倾斜。积极与中国政企合作基金对接，探索设立PPP融资支持基金，为PPP项目提供持续的融资服务。完善绩效考核和预算支出评价体系，依据绩效评价结果合理安排财政预算资金，从以往的“单一年度”预算收支管理，逐步转向跨年度、中长期预算平衡管理，将运营补贴等财政支出责任，纳入财政中期规划和政府财务报告中，平滑年度间财政支出。
（六）强化风险防控，全面启动项目清查整改工作。将风险防控，规范项目实施摆在推广PPP工作的首要位置。以物有所值和财政承受能力论证为抓手，加强PPP项目财政支出统计监测，对PPP项目财政支出逼近10%的地区，停止或减少政府付费和补助项目；对不能通过评价论证的项目，停止采用PPP模式，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾。以财政部等六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）为契机，全面启动了PPP违规行为清理整改工作，重点围绕违规行为自查整改、公开项目信息、规范咨询服务机构管理和示范项目落地等方面进行专项督查，坚决纠正存在固定回报、兜底回购等行为的项目，防范政府性债务风险，推动PPP健康发展。
（七）搭建平台桥梁，创造良好的PPP改革环境。积极推动项目信息公开，加强宣传培训，建立了信息公开和信息统计季报制度，以信息公开推动项目规范实施，定期清理进入项目库后各项工作长期处于停滞状态的项目。制定了咨询机构库和专家库管理规定，规范第三方机构的技术服务支撑，推动PPP咨询机构公平竞争、规范发展。在云南省财政厅官网上设立PPP专栏，及时发布全省PPP的工作动态、政策制度、项目信息、咨询机构信息以及经验介绍等内容；通过举办“云南省PPP项目推介会”和业务交流专题培训等，加大宣传和项目推进力度，推荐项目金额近4000亿元；人民日报、国务院官方网站、新华社、云南日报、凤凰网、新浪网等主流媒体均对云南省PPP工作进行了相关报道。
三、创新举措，坚定不移深入推进PPP改革
云南省PPP改革工作取得的阶段性成果，得益于云南省委省政府的正确领导，得益于财政部的大力指导，得益于云南各级各部门的团结协作、勇于拼搏与实干担当。改革不可能一蹴而就，下一步，我们要以更强的使命感和责任感，站在改革发展全局的高度，坚定改革方向，细化改革措施，强化部门合作，坚定不移地把PPP改革向纵深推进。
（一）把握三个原则。一是市场化原则。PPP模式本质上是发挥市场决定性作用，利用市场力量做好公共服务。推进PPP的具体工作也要坚持市场化方向，继续强化信息披露，推动各方面公开透明，增强市场信心。二是法制化原则。加快推进PPP立法，继续完善制度体系，涉及财政管理的制度建设不能停，制度的完善也将为立法扫清障碍。三是规范化原则。要从项目示范、制度保障、资金引导、市场培育等方面，推进PPP规范发展。
（二）实现四个突破。一是努力在两个“强制”示范上实现突破。在污水、垃圾处理领域，坚定推行PPP模式的强制应用工作，力争新建项目100%采用PPP模式。二是努力在化解存量政府性债务上实现突破。鼓励省内各地、各部门通过PPP模式化解存量政府性债务项目，跟踪工作落实情况，确保工作取得实效。三是努力在提高项目落地率上实现突破。按照“又快又实”的要求，形成项目加快落地和民营资本广泛进入的发展局面。四是努力在推动PPP规范运作上实现突破。以“促发展”和“防风险”并重，加大监管力度，对固定回报、兜底回购等行为一经查实坚决清理并严肃问责，着力削弱PPP作为地方政府“新融资工具”的冲动，强化示范项目引导作用。
（三）聚焦五个重点。一是加快推动示范项目落地实施。要确保财政部和省级示范项目按期落地。二是着力提高民营资本参与率。加大财政奖补资金对民营资本的引导支持力度。会同行业部门合力设定PPP项目采购标准和条件，不得对民营资本设置差别条款和歧视性条款。三是加快转变财政资金投入方式。逐项梳理现有公共服务领域财政投入，对具备转型条件的资金，要制定明确的工作计划，确定从“补建设”转为“补运营”的具体安排。四是用好专项督导长效机制。既要督进度，更要督规范。针对督导中发现的难点和问题，要及时研究提出制度化的解决对策，推动项目规范实施。五是进一步推动项目信息公开。坚持“以公开促规范、以公开促发展”，依托PPP综合信息平台，确保项目实施公开透明、有序推进，保证项目实施质量。
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