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据悉,截至2017年6月底,财政部全国PPP综合信息平台已收录项目1.3万个,计划投资额16.3万亿元,已落地项目投资额3.3万亿元,覆盖19个行业,但民营资本的参与率不足。
近日,财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》,旨在进一步规范污水、垃圾处理行业的市场运行,提高政府参与效率,充分吸引社会资本参与,促进污水、垃圾处理行业健康发展。该通知的出台有利于鼓励社会资本,特别是民营资本参与到PPP项目投资中来,有利于避免我国大力推动基础设施和公共服务领域采取政府和社会资本合作的模式以来,出现的以"明股实债、保底承诺和建设-移交(Build-Transfer)为运作方式"的"伪PPP"。
财政部明确对一些地方政府及所属机关事业单位通过不规范的政府和社会资本合作(PPP)、政府投资基金、政府购买服务等形式违法违规融资的行为,要继续加强监管、依法问责并公开曝光。那么,作为民营资本在积极参与污水、垃圾处理领域的PPP项目的同时该如何识别和防止"伪PPP"?
"伪PPP"具有四大特征
第一,明股实债的"伪PPP"。明股实股按照字面意思解释是:表面看是股权投资,实质上是债权投资。这种投资方式虽然形式上是以股权的方式投资于被投资企业,但本质上却具有刚性兑付的固定的保本约定。在PPP领域中,政府或者地方政府成立的平台公司承诺给予引入的社会资本一定的利息或在一定期限内承诺回购股权,这就相当于贷款,就属于以入股的名义发放债券,是典型的"明股实债"。例如今年2月,财政部办公厅致函湖北省财政厅,要求核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目操作不规范的问题。该项目采购标的为"武汉地铁股权投资基金"中的优先级出资人。在基金结构中,社会资本出资28.42亿元,占基金份额的90%,作为优先级出资人;武汉地铁集团有限公司出资3.16亿元,占基金份额的10%,作为劣后级出资人。预成交结果还显示,预成交资本金财务内部收益率是按照中国人民银行最新发布的5年期以上银行贷款基准利率下浮3%,是浮动利率。该项目即是由政府承诺予以固定回报,存在明股实债问题的"伪PPP"。
第二,BT项目类的"伪PPP"。BT(BuildTransfer),即"建设-移交"。BT是"伪PPP"的另一种形式,BT形式下工程时间较短,一般3~5年,但PPP项目因有涵盖整个项目的生命周期,时间一般为10年甚至更长。财政部曾在《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》中规定,对采用建设--移交(BT)方式的项目,不予受理其示范项目申请,这主要是因为BT项目属于短期合作,并不具备长期契约的许多特点。
第三,非PPP模式范围内的项目。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》(国办发〔2015〕42号)第一条规定:"政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益"。PPP项目需要具备的首要特点是,以改善基础设施建设和公共服务供给为根本目的,在满足公共需求的前提下,依照使用者付费原则,由社会资本承担设计、建设、运营、维护等工作,兼顾私人资本的盈利性。
第四,签约主体不合格的"伪PPP"。签约主体不合格包含政府一方主体不合格,也包括社会资本一方的不合格。政府一方不合格主要体现在,作为PPP项目代表政府一方签约的不是政府或政府指定的相关部门、事业单位,而是政府下属的国有企业或者融资平台;社会资本一方不合格体现在,签约的社会资本是地方政府所属的国有企业或融资平台。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》第二条指出:本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业;第十条……政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。第二十一条确认谈判完成后,项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录……公示期满无异议的项目合同,应在政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本签署。目前法律法规未对本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业在外地以社会资本身份进行投资的限制。
此外,"伪PPP"的类型还有固定回报、回购安排、未进行物有所值评价和财政承受能力论证、未按照政府采购规定进行采购等形式。
污水、垃圾处理领域PPP要求
首先,严格按规定操作。《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》,要求在污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式时,除严格执行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)等相关规定外,还应认真贯彻落实污水、垃圾处理领域各项行业管理规范、技术标准和相关税费政策。严格合同管理,相关合同文本中应明确有关绩效考核、按效付费条款,以提高服务质量和效率。
其次,政策、财政支持。各级地方财政要积极推进污水、垃圾处理领域财政资金转型,以运营补贴作为财政资金投入的主要方式,也可从财政资金中安排前期费用,以奖励的方式予以支持,以逐步减少资本金投入和投资补助。加大对各类财政资金的整合力度,在涉农资金整合中,要充分统筹安排与农村污水、垃圾处理相关的支持资金,形成政策资金合力,优先支持民营资本参与的项目。
王守清
清华大学建设管理系教授/副院长,清华大学PPP研究中心首席专家、国家发改委PPP专家暨专家委员会委员、财政部PPP专家、亚开行PPP专家库成员暨，二十多年来一直专注于基础设施/公用事业/城镇化等项目融资/特许经营/政企合作(PPP)等的教研与推广，至今共发表300多篇论著，被誉为“中国PPP教父”。
杨荣南
国家发改委PPP专家，高级工程师，现任世界500强骨干企业副总经济师兼投资部长、多个PPP项目SPV董监事，国内知名PPP实战专家，多地PPP中心评审专家，专长于创新设计桥梁、高速公路、市政道路、地下管廊、海绵城市等基础设施投资项目投融资模式，创新策划运作了多个国务院、交通部等部委示范PPP项目，项目出表率100%，设计策划的基础设施联合体表外融资模式、原则性谈判技巧被业界普遍认可和推广。
李全
中国财政科学研究院研究员；长城保险首席经济学家，长城财富资管投委会副主席（主持）；中国财政学会绩效管理委员会执行秘书长、投融资委员会副秘书长，微金融五十人论坛执委，互联网金融三十人成员，中关村互联网金融研究院副院长。
尹 昱
财政部、国家发改委PPP双库专家、银行总行级精品课程培训师。早在1995年即与国外银行一起参与日照BOT电厂的有限追索项目融资，全程参与的山东中华电力BOT项目获得《项目融资》1998年“年度最佳融资安排”。曾应邀在《欧洲货币》项目融资专题研讨会上做嘉宾演讲，20多年来参与的基础设施和市政公用设施PPP项目涉及金额上千亿元。
张信良
全国金融人才平台服务中心主任、 中国社科院中国PPP投融资规划院院长、中国科技金融税收体制改革委员会副会长兼秘书长、中国金融办工作协会副会长兼秘书长。
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