作者简介：汪建强(1975- )，男，重庆人，山东工商学院公共管理学院副教授，博士，主要研究方向为中外社会保障制度与住房问题比较研究。山东 烟台 264005
人大复印：《体制改革》2016 年 04 期
原发期刊：《当代经济管理》2016 年第 20161 期 第 36-41 页
摘要：面向低收入者的公共住房问题是我国新型城镇化建设所面临的突出挑战之一，在治理现代化的发展背景下，能整合利用更广泛的社会资源共同应对这一问题的PPP模式成为了改革创新的重要选择。文章分析阐述了作为非洲城市化典型代表的尼日利亚在实施PPP模式解决城市低收入者公共住房问题中的主要政策缺陷，并据此提出了对我国加快完善与推行这一模式的相关启示及政策建议。
一、PPP释义及源流
PPP(Public-Private-Partnership)模式可称为公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私合作关系等，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。[1]相比由政府部门独自负责的传统模式，PPP模式强调对私营部门的引入和充分利用民间资金，推动公共项目融资、建设、运营的多元化，公共部门与私营部门结成伙伴关系，约定共同的合作目标，各自发挥自身优势，实现彼此间的风险分担和利益共享，实现“1+1＞2”的双赢效应。因此，创新并完善PPP模式以激发民间资本的活力，鼓励其参与房地产市场开发建设、尤其是保障房建设和棚户区改造是正确处理政府与市场的关系、坚持“市场主导、政府引导”的新型城镇化发展模式的重点改革方向之一。[2]
二、尼日利亚城市贫民住房危机与PPP模式的低效供给
尼日利亚是非洲最大经济体，是非洲快速城市化的典型代表，城市人口从1963年的1070万增至1999年的4350万，城市化率从19.2％增至41％，进入新世纪后城市人口年均增速达5.5％，几乎是全国人口年均增速(2.9％)的两倍，2010年城市人口比重突破50％，数量超过8000万，成为非洲城市人口最多的国家。[3]最大城市与经济中心拉各斯1970年仅有140万人，2011年增至1120万，成为非洲人口最多的城市；首都阿布贾的设计人口容量为320万，但2006年已达776万且仍以年均9.3％的增速扩张。[4]全国人口超百万的城市也从1999年的5个增至2010年的11个。
大量人口向城市快速聚集造成了城市住房极度短缺和贫民窟泛滥、居住环境恶劣等严重问题。21世纪初全国城市人口的60％～70％居住在贫民窟，2010年超过75％。1998至2006年阿布贾新出现的贫民窟超过68个，整座城市布满了贫民窟、棚户区和违法居住区；[5]1985至2006年拉各斯新出现的贫民窟超过100个，住房短缺达500万套，占全国住房短缺额(1800万套)的28％，被称为“贫民窟特大城市”(mega-city of slums)。[6]
为应对这一严峻问题，尼政府早期采取了传统的政策方式，即由政府直接为低收入贫民建房。1962～1999年政府连续制定实施了多项全国性公共住房建设计划，计划建房总量近62万套，可最终仅建成8.58万套，这一结果遭到了猛烈抨击，建房中资金使用的不透明、政策多变且执行不力等状况也被广泛诟病。[7]由此，尼政府逐渐开始改变政策理念，尝试引入PPP模式来加强城市公共住房建设。在1991年颁布的《国家住房政策》文件中，除了继续强调政府的直接建设供应外，首次提出了鼓励和引入私营部门以提高公共住房的供给水平；2000年政府进一步提出要实现从“供给者”向“使能者”(enabler)和“调控者”(regulator)的角色转变，在住房供给与基础设施发展上更加提倡市场化导向；2002年《国家住房与城市发展政策》文件颁布，提出了通过私营部门导向的创新(private-sector-led initiatives)来确保所有国民都能以可负担的支出拥有或可及到体面、安全、卫生的居住场所的发展目标，PPP模式被确定为应对城市公共住房危机的关键手段，标志着该国从旧式的政府独自负责供给的模式向新型的合作式(collaborative)供给模式的正式转型。[8]
遗憾的是，PPP的引入并未给城市贫民带来明显的居住改善，改革所预期的积极效应极其有限。一方面PPP建房的数量很少，甚至还不及从前政府直接供给时的水平；另一方面尼PPP模式采取的最主要形式是建设—出售(build-and-sell)，只有很少量的旧房更新改造项目，而新建房屋的售价过高，低收入者很难承担，致使目标受益人群发生了严重偏离。拉各斯市政府计划1999～2007年通过PPP建设4.5万套住房，最后仅建成5250套，仅为最初目标的12％，其中低收入贫民获得2219套，中等收入与中高收入者分别占有1250套和1781套；[9]阿布贾市政府计划2000～2011年通过PPP建设3.5万套住房，最终建成4158套，也仅是原计划的12％左右，受益者也基本是富裕阶层；[4]尼南部6个城市的14个PPP项目建成的3359套房屋中，低收入者仅获得300套，不足总量的9％，中等收入与高收入者分别获得1314套(39％)和1745套(52％)；[10]翁多州首府阿库雷市计划2005-2009年通过PPP建设2464套住房，最终只建成286套，仅为计划目标的11.6％，建成房屋中的最低售价也达1.9万美元，该州最高等级公务员的年薪仅5177美元，二者相差近4倍，更遑论其他低收入者的情况了。[11]由此不难断言，尼日利亚公共住房建设的PPP模式处在一种近乎失效的尴尬境地。
三、尼日利亚PPP模式运作低效的成因分析
PPP模式的引入是从传统的“统制型”行政管理体制转向新型多元合作共治发展体制的显著标志，政府如何在其中通过科学合理有效的政策应对来实现自身角色定位的转型将直接影响PPP预期效益的实现程度，政府部门在创造有利的法制、政治、社会、经济环境和有效的制度框架方面的功能定位对PPP模式是最为重要的。[12]美英等国PPP模式在公共住房领域的良好实践便是佐证，反之，尼日利亚PPP模式的上述表现也是一种佐证：由于尼政府在这一转型中政策行为的无力与低效，导致PPP实施效应与其预期设计相差甚远，完全未能发挥应有的积极作用。
(一)法制环境
从法制环境看，尼日利亚PPP模式的建房行为始终缺乏明确的法律支撑或全国统一化的政策体系，由此也造成了对PPP项目相应规制的缺失。
进入21世纪后尼各地的PPP建房项目逐渐展开，但对之的立法及稳定统一的政策环境营造一直未被纳入政府议事日程。2006年尼政府颁布《新国家住房政策》文件，这份基本延续2002年政策精神的文件提出了14项政策目标愿景，依旧没有提及制定相关法律或指导性政策构架的问题，PPP建房项目呈现出各地各自为政、随意性大的状况。在进行建房项目时，各地政府通常仅仅跟合作的私营企业签订谅解备忘录(Memoranda of Understanding)和项目发展租赁协定(Development Lease Agreements)，作为项目实施的临时性指导(interim guideline)和工作文件。[9]这些文件仅是技术性、工具性、特指性的，而非法律性和普遍性的，它们会明确合作双方的身份、各自的责任和收益、PPP项目类型、建房的数量和户型、目标受益人口数量等，但几乎没有关于对合作双方违约的处理及项目失败的责任追究的内容，因为于法无据也政出无门，而在实际运作中，缺乏强力约束的合作双方常有各种违约行为，因此各地PPP住房项目能真正完成预定目标的极少。
以项目土地为例，对政府而言，以优惠价格或无偿方式提供建房土地是体现其公共属性、实现PPP住房的低成本与平民化的最主要措施，这在各地的备忘录和协定中也有明确约定。但由于土地资源在城市化进程中价值的不断增大，很多地方政府在落实供地约定时或踌躇再三、久拖不决，或是更换地块，直接影响到项目实施，与其合作的私营企业只能撤出，或是建设高价房以收回投资。同样由于土地的巨大价值和缺乏监督追究机制，不少获得了优惠或无偿供应的土地的私营企业直接变身为土地投机商，将这些本该用于为贫民建房的土地转手销售，牟取了高额利润，这当中还夹杂着大量的贪腐行为，很多能进入PPP项目的私营企业的幕后实际所有者或利益相关者都是当地的公务人员和政客。[13]这些乱象的产生很大程度上源自专业性法律的缺位，有学者指出，尼日利亚公共住房PPP供应模式的实施必须要发展起一种全面的政策框架体系，才能应对它的各种变异状况(variants)。[10]
(二)政治环境
从政治意愿看，尼日利亚各级政府对PPP模式的推行比较积极，不过在行政体制机制的配套升级与跟进上却较为滞后，阻碍了PPP建房项目的落实。
城市贫民住房建设涉及面很广，建设规划审核、土地供应及原住户的搬迁补偿、政府资金补贴、配套基础设施的接应等等需要不同政府机构的协作合力解决，PPP模式也要求政府对过时僵化的管理体制进行适应性变革，塑造更具效率的政治环境。但尼各地政府依然沿袭着旧式的、分割化的行政体制，各机构间互不统属、各行其是，缺乏将所有相关部门集中融合、协调衔接的顺畅机制，在建房项目实施过程中也没有公私双方之间的对话沟通机制，[5]再加上政府部门长期存在的官僚主义习气，使得参与PPP建房项目的私营企业经常怨声载道但又申诉无门、无力改变，导致建设项目的推进缓慢甚至不了了之。
有学者对256名参与阿布贾PPP住房项目的私营企业负责人进行了调查，这些企业无一能按时开工建设，普遍延期超半年以上，其原因首先便是他们上报的建房计划书一直没有走完繁琐冗长的审批程序；其次是地块原住户的政府安置和补偿一直拖延不决；再次是政府承诺的补贴资金和基础设施供给也一直没到位。[4]在尼日尔州首府明纳市的调查中，54％的参与PPP住房项目的企业负责人认为，政府部门行政支持体系的失灵是导致项目低效或流产的重要原因，设立一种综合性、跨部门的指导委员会或执行委员会(steering committee)体制来统筹负责PPP项目相关事务极为必要。[14]在奥贡州的调查也显示，机能失调的行政体制构架既加大了各相关行政部门的腐败与寻租机会，又导致PPP项目的低效率与高成本，其负面影响不容低估。[15]
(三)社会环境
在对社会环境的营造上，尼日利亚政府最明显的失策是在PPP住房项目中排斥民间社会组织及项目目标受益人群的参与，致使建成房屋的可负担性严重不足。
PPP住房项目最主要的目标人群是低收入贫民，该群体住房消费能力低下的特征决定了PPP住房必须高度重视可负担性指标，高度重视这一群体及其代表组织对建房项目的态度、意见、看法。联合国人居署研究认为，政府部门与民间组织结成的PPP模式是提供公共住房最成功的模式，在实际操作中，由政府部门、私营企业、民间社区组织(包括社会团体、住房合作社之类的民间机构、项目所涉及的个人和家庭等)三方共同组成的PPP模式是比较理想的形式，尽管各国国情不同，但在社区动员、中介调解、争议缓冲等方面能力强劲的第三部门组织的参与，以及公众参与原则的牢固树立将对PPP住房项目产生非常重要的影响。[16]尼PPP住房项目则是单纯的、两级化的“政府—市场”(state-market)伙伴关系，而非“多元化利益参与者”(multi-stakeholders)的格局，与政府合作的都是讲求盈利回报的利润驱动型市场企业，该特性决定了其在项目实施过程中必然的趋利冲动，在缺乏必要的法制和政策约束的环境下，这一冲动很容易引发建房项目的变味，对PPP住房的可负担性或平民性造成极为不利的影响。
目标受益者或民间组织参与进PPP住房项目不仅能对私营企业的过度盈利追求形成一定的博弈和抑制作用，对政府部门的违约及贪腐寻租行为等也会起到一定的制约效应，同时提升全社会对PPP项目的支持氛围，提升项目的公众满意度，形成更加适宜的居住环境。有学者认为，尼日利亚PPP住房模式的命运将取决于其运作结构能在多大程度上接纳和满足普通民众的利益诉求，“亲贫民的”(pro-poor)PPP住房模式、或是扩展化的“公私民伙伴关系”(Public-Private-Peoples Partnerships)模式应是未来改革的重点，以努力强化对受益人群和民间社会组织的重视和引入。[17]
(四)经济环境
住房建设是资金密集型项目，以PPP模式建设公共住房的优势之一是以一定量的基础性财政资金的投入引导私营资本的参与，以撬动更多社会资金共同应对住房建设的资金压力。政府财政投入的足额和及时到位往往是后续民营资本参与的前提，在尼日利亚这样的发展中国家私营企业的经济实力还普遍不强，对政府财政的投入也更为看重和依赖，如果政府相关投入出现问题，就将直接影响PPP项目的建设发展。
政府财政投入可分为直接投入和间接投入，在尼PPP住房项目中政府直接投入的最基本形式是负责建设项目必需的基础设施，如水电供应、排水系统、公路网络、学校警局等公用设施，合作的私营企业建设购物中心、娱乐场所等经营性设施。但在实际操作中，政府部门很少完全兑现或是长期拖延自己的建设承诺，没有为建房工程做好基本的物理环境准备，私营企业也就很难顺利地实施建房工程了。阿布贾一些PPP住房计划中应由政府供给的道路交通、给排水系统等设施的建设周期竟然超过了十年，主要原因就在于政府资金投入非常缓慢，对履行自己的承诺半心半意，未能保证建设资金投放的有效性。[4]
尼日利亚政府间接投入的不充分主要体现在政策性住房金融机制的缺失上。政策性住房金融是以政府财力和信用为基础，根据政府政策设立专业性的住房金融机构或政府委托商业金融机构及其他机构所开办的住房金融业务，重点支持低收入阶层的住房消费和扩大公共住房的供应量，主要形式包括对低收入者租购住房发放低息贷款和补贴，对公共住房的建设企业发放长期低息贷款或对它们的建房商业贷款进行贴息。尼日利亚虽然设立了专门的政策性住房金融机构，中央一级有联邦抵押银行，州一级是州立基础抵押银行，但这些机构对参与PPP住房项目的私营企业的放贷却很有限，且条件苛刻、手续繁杂，致使这些企业只能更多地利用自有资金或向商业银行贷款，而商业贷款期限短利息高，申请财政贴息服务又很困难，因此这些企业对尽快收回投资的要求更加迫切，这也是造成PPP住房可负担性不足的原因之一。再者，这些机构对贫民住房消费的支持力度也较差，不仅对其按揭贷款申请的审批发放非常缓慢，贷款利息也较高(普遍达6％～10％)，这无疑背离了这类机构创立的初衷，使低收入贫民对PPP住房的获取仍然面临很大的资金负担。[10]
四、尼日利亚的实践对我国PPP住房模式发展的警示
作为应对城市公共住房长期供给压力的创新政策工具，PPP模式的引入在我国具有重要的实践价值和广泛的应用前景，如何尽快完善、规范尚在起步阶段的这一模式以不断挖掘和释放其巨大潜力是当前必须认真研究思考的重要命题，尼日利亚的相关经历为我们提供了有益的教训和警醒。
(一)法制环境的建设是重中之重
新制度经济学创始人科斯认为，在制度环境中法律的作用最应该被重视，它为人们的活动创造了一种可预见的环境，提供了解决各种争端的程序。由于相关法律和统一政策规则的缺失，尼日利亚PPP住房模式出现了各种无序和变异状况，我国目前也缺乏关于PPP住房模式的完备法律法规体系，PPP的运行缺少相关的政策法律依据，产生了诸如PPP住房的法律性质、合同文本的内容与形式、违约责任治理等各种问题。为此，必须尽快制定出台针对PPP住房模式的法律规章，构筑起具有实际效能和约束力的运作环境，对参与者的权利义务责任进行公平明确的界定，尤其要对公私双方的违约行为进行有力的监管与惩治，为这一模式的科学健康发展奠定坚实的法制基础。退一步讲，出台正式的、完善的法律或许需要一定时日，那也可以先制定标准化的、指导性的管理实施办法或条例，作为正式立法的探索、试验和准备。
(二)努力推进行政治理机制的整合优化、协作互通
中国的低收入住房是一个非常复杂的系统，很容易牵涉15个以上的政府部门的管辖权，土地资源、财政管理、民政房管、税务统计、信访监察等多头参与，管理分散，[18]在政策执行时经常出现协同失灵的状况，如决策“碎片化”、职能交叉、跨部门协调统领机制断裂、上下级之间衔接联动不畅等，不仅无法适应PPP模式所要求的高效与动态，也无法有效应对快速城市化下公共住房问题的持续压力。因此，必须努力整合、优化、创新政府机构间的协作机制，统筹协调各部门的相互配合与联接，依据各自职责积极做好各项相关工作，高效合力地提升政府治理能力；或可尝试探索设立PPP住房中心等独立机构，承接统揽相关的政府职能工作，以实现参与合作的各方更便利的对接与沟通，为PPP住房项目的顺利实施创造更加适宜的体制机制环境。
(三)着力保障与提升公众参与度
低收入群体是PPP住房模式的最终服务对象，他们的满意程度是衡量该模式价值的最根本指标，“中国公共服务型政府的建立不取决于政府提供了什么性质的服务，而是取决于这些服务是否真正惠及了服务对象，取决于政府如何使服务对象得到相当水准的满足。”[19]在快速变化发展的城市化进程中，公共住房目标人群的需求是高度多样化和动态化的，无论是自利型私营企业还是作为社会公共利益代表的政府都不可能对其有切身体会或及时有效的反应，因此在PPP住房项目实施中应当提高公众及其组织的参与程度，保障他们的知情权、发言权、监督权、参与权，积极了解和听取他们的心声，科学合理地吸纳民意，探索建立能保证目标公众有效参与、表达并落实其合理诉求的程序机制，形成一种更加多元互补的利益相互尊重与制衡的格局，促进PPP住房模式民生价值的更充分实现。
(四)高度重视政府财力投入的有效性与可及性问题
不可否认，PPP模式的采用可以部分缓解政府财力应对城市低收入者住房问题时的巨大压力，但这并不意味着政府财政投入责任的消除，反之还必须通过各种制度设计和创新来确保政府财力的有效投入及其对PPP住房项目的直接推动，比如对项目的直接投资，对合作企业的资金补贴、税收优惠、贷款担保或贴息，对房屋产权的合理分配与让利等。这当中最主要的投入是土地及其附属基础设施的供给，这在当前城市优质土地资源日益短缺和高地价效应的背景下尤为重要。此外，我国的政策性住房金融体制也比较滞后，只有住房公积金这一单一化的制度供给，而且其运行也存在着许多问题，对低收入者住房消费的支持作用有限。我们应尽快设立政策性住房银行、住房保障银行、住房贷款担保机构或中介机构等专业化的金融保障机制，并对其运作发展体系进行科学化、集约化、亲民化的设计与安排，努力夯实PPP住房模式运行的政策性金融支持基础。
网络出版网址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160105.1416.022.html
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