PPP项目实操六个离不开及不同性质的PPP项目如何选择运作方式
PPP项目实操六个“离不开”
尽管PPP是2014年底才热起来的，但PPP最主要的形式——特许经营在国内的实践，已有30多年的历史。总体上看，国内PPP实践取得了巨大成就，但也有不少失败的案例，部分项目被政府提前收回。本文通过对国内部分成功、失败PPP项目案例进行对比分析和梳理总结，得出了一个小小的结论，那就是一个PPP项目从咨询方案、招商到投资、建设、运营的全生命周期内，要真正起到降低建设运营成本、提高公共服务质量的作用，并能持续运行到特许经营到期，需要六个“离不开”：
离不开运作有效的实施机关
实施机关既是项目需求的提出者，又是根据政府授权代表公众与企业的签约者，同时还是项目建设运营的监管者。为此，实施机构要做到：第一，要审慎发包。发包前实施机关要充分论证，选准项目，精心制定实施方案并能尽量为社会资本预留创新空间，并在公开招标时要综合考虑成本、专业服务能力等因素遴选企业。第二，要有效监管。项目发包后，政府部门要完善监管标准，依法对PPP项目的投资、建设、运营、移交等进行全过程监管和处置。第三，要平等履约。政府与企业要建立彼此信任、平等履约、长期稳定的合作伙伴关系，政府内部要构建必要的履约保障联动机制，当收费不能及时调整时，政府财政应按照协议及时兑现承诺。比如，某省市的有些项目是由镇政府与社会资本签约，但由于项目运营监管权限在区级政府行业主管部门，镇政府很难按协议履约，实际上镇政府就不是一个有效的实施机关。
离不开专业合格的投资经营者
专业合格的经营者是保障特许项目持续运营的关键。因此对社会资本的选择应体现：第一，需要专业服务供应商。即被选择的企业在业界信誉度高、专业服务业绩良好、有一定资产规模等。第二，需要长期投资者。不同于一般竞争性项目投资，PPP项目投资方应主要是长期资本持有人（如银行长期贷款、社保资金、保险资金、财富管理基金等），追求稳定收益，风险偏好较低。当然，在项目建设期和运营安全锁定期内可引入追求高收益的短期资本，待项目运营稳定后再通过股权转让等方式引入长期资本。第三，资本结构要合理。对于建设运营复杂、技术含量高的项目，相关方可组成一个特殊目标载体(SPV)，合理安排设计方、设备方、建造方、运营方的资本股份，组成利益共同体，使各方在项目中的利益保持一致。
离不开必要的激励约束机制
企业通过PPP参与原本由政府承担的基础设施建设运营，主要是为了追求稳定的预期收益。政府应依据企业所提供的产品或服务，通过合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，给予其合理的投资回报（根据运营绩效，国外特许经营投资项目的回报率一般高干银行长期贷款利率1个百分点左右）。同时，要建立必要的奖惩机制，实施机关定期进行运营绩效考核，对于指标综合排名靠前的企业，给予奖励，对于不达标的企业，给予惩罚直至要求其退出。在必要的激励基础上，政府应全面实行细致的成本规制，要针对每个特许经营领域制定成本规制细则，并据此定期对企业开展成本监审，推行成本信息公开。目前，很多已实施PPP的项目，由于在绩效考核方面没有相应的激励和约束机制，只要项目不出现大的事故，政府或使用者就得付费，这实际上与传统的基础设施建设运营没有太多区别深度，也不利于提高公共服务的供给质量，也会加剧外界对PPP作用的质疑。
离不开有效的风险分担和争议解决机制
PPP项目运营期一般都比较长，由于不可预知因素的变化、风险较大，需要政府与企业共同承担风险，如项目设计、建设、运营维护等商业风险由社会资本承担，而政策、法律变化和最低需求风险等则由政府承担。对于风险分担之外可能出现的履约争议情形，应在协议中明确约定，并提出解决争议的具体方式（听证、仲裁、诉讼等），以促进特许经营项目持续健康运行。目前，有些地方已实施的PPP（特许经营）项目的合同中，对争端解决机制一般停留在“双方协商”为主的层面，对协商不成的分歧，缺少有效解决的途径和措施。
离不开专业的中介服务机构
PPP领域广，涉及到法律、金融和财务等多方面的专业知识和经验，需要发挥PPP咨询、律师事务所、会计事务所等专业中介的作用。第一，需要专业中介机构对项目是否适合PPP模式、实施PPP模式的财力基础进行论证，防止地方政府将不适合PPP项目做成PPP项目，最后导致PPP没有起到提高公共服务质量、降低运营成本的作用。第二，需要中介机构对项目的交易机构、融资结构、风险分担、投资回报、合同等进行科学、合理、合法的设计，有利于政府找到合适社会资本。第三，需要中介机构做政府的全程顾问，包括在项目的招商、建设、运营阶段，促进PPP项目的运作程序规范。
离不开完善的政策法规保障
PPP的有效持续运作，有赖于一套透明、清晰、完整和一致性的法规政策体系，多数国家对PPP领域进行专门立法。保障相关方诚信履约，规范企业有序竞争，防止恶意低价中标造成项目建成后难以持续运营，约束政府履责，保护企业合法权益。规则公开透明，政府须将PPP的有关政策法规、招标、监管、行业标准等信息依法公开，构造有利于PPP项目持续运营的法治化营商环境。特别是在对待政府、社会资本双方的违约上，相关法规法律能平等对待。比如对政府的单方违约，企业是否可以提起民事诉讼？如果是按照目前的法规，只能提起行政诉讼，这样即使是政府败诉，社会资本只能以国家赔偿的方式来获得一些补偿，而我国赔偿的标准往往不高，这实际上还是不利于保护社会资本的合法权益。
不同性质的PPP项目如何选择运作方式
一、经营性项目
经营性项目是指有明确收费基础，并且经营收费能够够完全覆盖投资成本的项目。政府和社会资本在经营性项目中的合作方式通常为政府授予社会资本特许经营权。社会资本获得项目特许经营权，在经营期间，通过使用者付费方式收回投资回报。
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：
1、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；
2、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；
3、特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；
4、国家规定的其他方式。
特许经营的期限一般不超过三十年。特许经营期限应根据行业特点、项目生命周期、投资回报等因素综合考虑，最长不超过三十年。对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目，特许经营期可适当长于三十年。
广州西朗污水处理项目是我国经营性PPP项目的典型案例。政府授权广州西朗污水处理有限公司（西朗污水）17年的特许经营期。按照约定西朗污水需要在17年内将主要设备更新一遍，合作期结束后全部资产无偿转让给政府方，此过程中由政府授权机构广州污水进行监督。西朗污水项目的资产运营具有收费机制，资产运营规避了纯市场项目高风险、高收益的特点，收费机制具有长期稳定性。长期来看，西朗污水项目的运营不仅可以覆盖投资运营成本而且会带来稳定的投资回报率。
二、准经营性项目
准经营性项目采用PPP模式，其运作方式主要有：
1、将项目进行分割，部分环节市场化。出于减低投资规模或平衡运行成本的考虑，可将准经营性项目投资建设或运行环节进行分割，采用设计—建设—运营（DBO）、租赁-运营-移交（LOT）等方式运作。
准经营性项目“部分环节市场化”运作方式结构图
2、可通过政府授予特许经营权，提供可行性缺口补助或组合资源开发，增加项目收益来源，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等方式运作推进。
政府可行性缺口补助包含投资补助、价格补贴、无偿划拨土地、提供优惠贷款、贷款贴息、投资入股、放弃投资分红权、授予项目周边商业开发收益权等，为项目配置资源，提供补助，实现合理收益。
组合资源开发方式有：将准经营性项目与经营性项目捆绑开发、将准经营性项目与其他资源组合开发、按流域统一规划项目实施等。
准经营性项目“特许经营+可行性缺口补助/组合资源开发”运作方式结构图
重庆市彭水县凤升水库工程PPP项目是典型的准经营性PPP项目。政府通过捆绑经营性资源的方式，采用BOT运作方式。凤升水库工程PPP项目概算总投资为57474万元，投资金额巨大，使用者付费无法覆盖融资、建设、运营、维护成本，属准经营性项目。彭水县政府通过授予社会资本水库运营特许经营权并附加配置彭水新城土地资源项目——彭水新城J—3地块132亩土地资源项目的物业开发，平衡社会资本投资成本及合理收益。政府授予社会资本15年特许经营期（水库建成投用后），由社会资本负责项目的建设和运营，经营期满移交政府。
三、非经营性项目
非经营性项目是缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费收回投资成本的项目。非经营性项目传统投资模式为BT，由于BT模式大量增加政府债务，不符合投融资体制改革的要求而被禁止。目前，地方政府推出的PPP项目，主要是基础设施类项目，大多属于非经营性项目。
非经营性项目采用PPP模式，运作方式主要有：
1、已存在的非经营性项目、政府有义务提供服务的，可以政府购买服务形式，采用委托运营、管理合同等运作方式。
2、将非经营性项目转化为准经营性项目。将非经营性项目与其他经营性项目、准经营性项目进行捆绑，“以丰补歉”；同时结合增补相关资源开发权、政府授予特许经营权等方式，使非经营项目能获得一定程度的使用者付费（能部分覆盖投资），将非经营性项目转化为准经营性项目，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式运作推进。
3、对收益来源完全依靠政府付费的非经营性项目，可增加运营、维护、租赁等市场运营环节，创新政府付费方式，采用建设-移交-运营（BTO）、建设一租赁一移交（BLT）等方式运作。
特色小镇并不是一般意义上的行政区划单元上的小镇,也不是产业园区,它“非镇非区”,而是一个技术、产业和社区的集聚平台:按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,融合产业、文化、旅游、社区功能于一体。
特色小镇作为国家供给侧结构性改革的探索,它既不是建制镇、工业园区、经济开发区、旅游区,又不是上述四者功能的简单叠加。从根本上来说,特色小镇是经济转型升级的新形态。例如,嘉兴五个特色小镇在2015年九个月内累计投资45.06亿元,其中最高投资额是海宁皮革时尚小镇13.56亿元;而投资额度最低的是南湖基金小镇3.52亿元。进度最快是桐张毛衫时常小镇已完成92.7%;进度最慢的是海盐小镇,刚完成20.7%。
特色小镇需要以基础设施的投入为前提,但是对一些财政比较薄弱的地区而言,大量的资金投入显然不现实。而且,特色小镇所需的土地拨备也很难一次性到位,对于项目的推进效率也将产生比较大的影响。因此,特色小镇在建设过程中,投融资模式及后续的运营管理方式,都不同程度的影响了特色小镇的建设。而融资约束是特色小镇建设的最大障碍。
持续稳定的资金来源是特色小镇发展的关键,因此合适的融资模式对于特色小镇的发展是非常有必要的。政府和社会资本合作目前PPP模式在中国各级地方政府得到广泛运用,但是投资领域绝大多数集中在综合管廊、地下管网、自来水厂等基础设施和公共服务领域,而PPP在特色小镇建设方面的运用尚未得到合理的运用。本文基于PPP融资模式的相关原理,深入研究该融资模式在特色小镇建设过程中的必要性和可行性研究,以重点解决特色小镇建设过程中的资金来源问题。
一、应用PPP融资模式的必要性
1.减轻财政压力,开拓融资渠道
根据《住房城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》,到2020年,培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。目前,地方政府也在积极推出各种各样的特色小镇,但是政府处于两难的境地,一方面特色小镇必须以产业为主体,另一方面地方政府的债务压力大,持续的财政输出显能不太可能。要实现特色小镇建设投资主体的多元化,建立以政府引导,社会资本广泛参与的融资模式,发挥财政资金的“杠杆”作用,才能够以较少的财政资金撬动庞大的社会资金。因此,以政府和社会资本合作为基本特征的PPP融资模式,能够有效地综合使用财政资金和社会资本,弥补特色小镇资金缺口,丰富资金来源。因此,在特色小镇建设过程中各级探索引入PPP模式,解决特色小镇资金不足的问题。
2.降低和分散风险
在特色小镇建设中采用PPP模式,政府和社会资本通过相应的合同,对投资、建设过程中的相关责任进行明确划分,这有利降低和分散风险,提高特色小镇建设的效率和效益。一方面,政府通过行政手段以公开招标的方式引进综合实力较强的企业参与特色小镇的建设,参与的企业一般具有较强的风险控制能力和雄厚的资金积累,进而提高特色小镇建设的整体风险控制能力;另一方面,PPP模式的初衷是在项目的开始阶段就引入社会资本,这样社会资本可以以自身先进的技术和管理经验,对项目本身的相关风险进行甄选和识别,进而通过行之有效的手段管控风险。另外,在特色小镇建设的开始阶段,政府可以承担较多的项目风险,而社会资本则参与风险的管控。当特色小镇的项目完工,社会资本参与特色小镇的经营,承担相应风险。这样政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险,降低和分散风险,提高特色小镇建设的效率。
3.扩大社会资本的投资领域
在特色小镇建设中引入PPP模式,不仅有利于缓解政府财政压力,对民营企业的发展和完善也有利,具体可以从三个方面来体现:第一,PPP模式可以作为特色小镇建设的一种稳定的投资渠道,获得经济利益。特色小镇建立的初衷就是为了打造一个产业平台,未来像美国的硅谷一样形成一个产业集群,这样社会资本可以获得较高的预期收益。第二,在PPP模式下,社会资本通过投资特色小镇,除了可以获得直接的经济利益,还有获得其他衍生利益。例如参与特色小镇的商业设施和公共服务设施的日常经营和管理,获得较为合理的经营性收入。第三,在PPP模式下,社会资本参与特色小镇建设,可以提高特色小镇的建设效率,提高政府资本的投资效率,拉动区域的经济发展和投资需求,有助于提升整个社会的资本投资回报率,还有吸引更多的人才参与到区域的经济建设中去。
二、应用PPP融资模式的可行性
1.良好的运作基础
PPP模式的核心在于政府和社会资本的优势合作,实现双方“共赢”的合作目标。PPP模式在中国经过多年发展,积累了许多宝贵的经验。从90年代至今,PPP模式的在各个领域得到了广泛运用。去年自发改委和财政部对于PPP项目,搭建PPP项目的推介平台以来,中国的PPP项目规模已达13.77亿元。地方政府的持续财政压力驱动下,PPP项目的融资功能对于缓解地方的债务压力比较明显,深得各级政府的推崇。
2.有利的政策导向
特色小镇作为一个按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。中央和各级政府都不遗余力的给予政策支持。住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部(简称“三部委”)联合发出《关于开展特色小城镇培育工作的通知》[2016]147号,提出即日起在全国范围内开展特色小镇培育工作。。浙江省政府出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》》(浙政发〔2015〕8号),明确了特色小镇规划建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容。天津市政府办公厅近日发布《天津市特色小镇规划建设工作推动方案》。根据该《方案》,到2020年,天津市将创建10个市级实力小镇、20个市级特色小镇。在2015年底,江苏提出计划通过“十三五”的努力,打造100个左右特色小镇。目前除了南京已率先进行试点建设,扬州、泰州、宿迁等市也在积极探索中。广州目前已编制了《关于加快特色小镇规划建设的实施意见》,计划先期创建30个市级特色小镇,为其提供用地扶持、资金扶持、产业扶持和人才支持。《福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见》明确在未来3—5年的培育创建,建成一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、创业创新活力迸发、生态环境优美、多种功能融合的特色小镇。这一系列的政策为特色小镇建设广泛运用PPP融资模式提供了政策支持。
3.稳定的投资回报
特色小镇的建设能否吸引到民间资本的参与,其中的关键在于特色小镇项目的盈利空间和回报机制的设置,能否匹配社会资本的预期收报率。只有当特色小镇的投资收益大于社会资本的投资成本时,PPP融资模式才能真正的落地。事实上,PPP融资模式下,社会资本参与特色小镇的建设还是有利可图的。首先,从特色小镇设立的目的方面来看,特色小镇不同于一般意义上的政府公益性项目,它是一个融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。因此,定位准确、运作科学、机制合理的特色小镇,它未来产生的价值,是完全可以满足社会资本的投资回报。其次,在政府为了吸引社会资本参与特色小镇的建设,会从多方面落实相关政策,提供优惠条件,包括从多方面,解决好社会资本的投资回报问题。例如:政府从土地、税收、银行信贷支持以及财政政策方面等。
4.特色小镇PPP模式运作流程设计
特色小镇PPP模式,是以特色小镇项目为合作载体,让实力较强的企业参与到项目建设中,从而实现政府建设特色小镇的目的,与此同时为社会资本带来一定的投资回报率。通过这种合作过程,确保特色小镇建设效率和质量的前提下,适当满足社会资本的投资营利要求。其特征主要表现为:(1)采用PPP模式的特色小镇项目也可以理解是一种特许经营项目,特色小镇的财产权归政府所有,政府只是将特色小镇项目的建设、经营和维护交给社会资本;(2)特色小镇的PPP模式下,政府和社会资本之间属于长期合作,其最终的目的在于提高特色小镇的长期效益。由于特色小镇项目回报的长期性,其成功的关键在于项目的存续期内政府和社会资本如何能够保持稳定、良好的合作关系。(3)PPP模式的初衷便是一种利益共享,风险共担的机制。所谓利益共享是指政府和社会资本在共享特色小镇的社会成果之外,也可以使社会资本获得比较好的经济收益。但是这种投资收报绝对不是超额利润,否则从根本上难以做到利益共享。利益与风险的匹配性,在项目双方共享利益的同时承担相应风险是必须具备的。
基于上文所述PPP模式可行性和必要性,结合PPP的自身特征,现提出特色小镇建设PPP模式的交易架构。重点是社会资本就特色小镇项目应成立项目公司,由项目公司负责对项目进行融资,这其中包括融资金额和目标、融资结构、确定项目资金的结构,并签署相关协议(具体结构见下图)。
三、对特色小镇运用PPP模式的政策建议
1.完善人才引进政策
为了吸引社会资本投资,政府应制定相关适合PPP融资项目发展的政策,并以政府的角度制定相关文件来保持政策的稳定性。如要明确社会资本在特色小镇PPP融资项目中的合法地位和利益。为了配合特色小镇PPP融资项目的顺利实施,政府还应利用其自身优势培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资结构的专业性人才。当然也应该为特色小镇后续的经营和发展储备一批专业对口的人才。
2.提供税收优惠政策
社会资本参与到特色小镇PPP融资项目时,政府应加大政策引导,如可以在PPP项目实施的各个阶段给予一定的税收减免政策,以达到降低社会资本的投资成本。如在建设阶段,政府可以采取免征和少征税费的税收减免政策。在运营环节,对于特色小镇的租金税收方面可以免征房产税和营业税。虽然这样对于政府来说,损失到一部分的财政收入,但是未来特色小镇的一些衍生性产业会对政府的税收产生一定的补充。
3.专业的金融支持政策
政府对于特色小镇PPP项目提供金融支持时,不仅要出台相应的金融政策,还需要建立符合特色小镇PPP项目的金融体系,最直接有效的手段是扩大商业银行的贷款力度。还有一种比较极端的手段是通过政府财政收入对于社会资本的贷款利息进行补贴,减轻社会资本的利息负担,吸引民营资本参与。同时,政策还可以利用其行政手段和影响力,大力在各个金融机构宣传特色小镇PPP项目。在资本市场里,直接发行一些特色小镇PPP项目的项目收益债。还有一些比较流行的融资方式适合特色小镇PPP项目,因为特色小镇PPP项目目前不会产生收益,但是特色小镇未来会产生稳定的现金流,这样就可以通过资产证券化来进行特色小镇PPP项目的融资。
目前,各级地方政府响应中央号召,利用自身文化或产业特色,推出了一批特色小镇。但是考虑到地方政府的财政能力，未来资金约束仍然是特色小镇建设的最大瓶颈,而引入PPP模式是解决资金问题的最佳选择。通过PPP模式可以广泛吸收社会资本,既可减轻政府负担,还可以拓宽融资渠道，实现政府和社会资本实现利益共享和风险共担。无论是从理论还是从政策导向上来看,特色小镇采用PPP模式都及具可行性。因此,特色小镇采用PPP模式运作，一方面能够让特色小镇PPP项目获得较为充足的社会资金,以缓解政府的财政压力。另一方面,利用民营企业的先进的管理手段和技术能够使特色小镇的未来经营,更加优质高效。
目前，PPP模式在特色小镇建设中尚未得到广泛的应用，要大力发展该类模式在特色小镇中的应用,就需要政府从政策、法律、税收和金融等方面提供更多的支持,才能进一步推动特色小镇的建设。
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