2013年底以来，财政部会同有关方面大力推广PPP模式，制定了《PPP项目财政承受能力论证指引》、《PPP项目财政管理暂行办法》等一系列制度规范，明确要求统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任。今天，基小律为您带来关于PPP项目财政支出责任的新规解读，快来一起学习吧！
2015年4月7日，财政部发布了《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（下文简称《指引》），明确了每一年度全部PPP项目中政府财政支出责任不得超过一般公共预算的10%这一红线。2017年7月7日，财政部发布了《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函〔2017〕85号），进一步明确10%的红线不包括政府基金预算及土地、无形资产等投入。
那么PPP项目中政府财政支出责任具体指什么？不得超过一般公共预算的10%的红线又意味着什么？这要从开展PPP项目所必需的“财政承受能力论证”开始说起。
财政承受能力论证是开展PPP项目必经的阶段，财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。
依据《指引》，“财政承受能力论证”是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任包括股权投资支出责任（指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任）、运营补贴支出责任（指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任）、风险承担支出责任（指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任，如法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任等）以及配套投入支出责任（指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等）。
各级财政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，再进行财政承受能力评估。 财政承受能力评估包括财政支出能力评估（根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响）与行业和领域平衡性评估（根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中）。
在进行财政支出能力评估时，财政部规定了10%的红线：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。
但是，财政部于2017年7月7日发布了《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函〔2017〕85号），明确了10%的红线控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分。85号文原文如下：
财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复
财金函〔2017〕85号
李建春代表：
您提出的关于调整PPP项目财政承受能力论证方式的建议收悉，现答复如下：
政府和社会资本合作(PPP）模式通过广泛动员社会力量参与公共产品和服务供给，能够提高公共服务供给质量和效率，有效改善民生，促进政府职能转变，放宽市场准入，激发经济活力和创造力，推动实现稳增长、调结构、惠民生和企业发展的多赢目标。党中央、国务院对此高度重视。按照党中央、国务院工作部署，2013年底以来，财政部会同有关方面大力推广PPP模式，在凝聚共识、制度建设、项目推进等方面开展了一系列工作。
在大力推广PPP模式、积极为PPP项目落地创造条件的同时，为规范PPP发展，保障政府履约能力，防范和控制财政风险，近年来我们制定了《PPP项目财政承受能力论证指引》、《PPP项目财政管理暂行办法》等一系列制度规范，明确要求统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任，每一年度需要从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%，将符合条件的PPP项目的财政支出责任纳入预算管理，并由上级财政部门对下级财政部门进行监管，从而对政府履行合同义务形成有效约束，对财政风险加强管理。10%的红线，是在参考借鉴国际通行标准（6-7%）的基础上、结合我国城镇化发展实际需要、经过反复论证最终确定的“上限”。且10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。
2016年以来，我们继续采取多项措施加强引导，制定印发《关于在公共服务领域深入推进PPP工作的通知》（财金〔2016〕90号），明确禁止地方政府“以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任”，并明确政府性基金预算在符合政策的前提下可用于PPP项目。
按照中央经济工作会议“防风险”主基调，为推进PPP持续健康发展，我们已将修订完善《PPP项目财政承受能力论证指引》列入我部2017年PPP重点工作。2017年上半年，我们已启动前期专家论证工作，并拟通过召开座谈会等形式听取各方意见，结合实践情况加快修订完善。您提出的采用全口径财政预算及因地制宜保留一定弹性空间等建议，我们将在后续工作中，积极予以研究采纳。
感谢您对财政工作的关心和支持，欢迎再提宝贵意见。
财 政 部
2017年7月7日
提示：
依据预算法，一般公共预算是指对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。
政府性基金预算是指对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。
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