路透北京8月16日 - 政府和社会资本合作（PPP）模式正愈发为成为中国稳投资，应对经济下行压力的重要工具，而泛PPP化和PPP项目落地率低等问题亦如影相随，正在向社会征求意见的PPP条例显然对这些问题也无能为力。
周三在财科院召开的PPP立法研究成果发布研讨会上，专家们亦对尚在征求意见的PPP条例提出诸多建议，尤其是地方政府在PPP项目中往往既是项目提供者又是参与经营者，如何约束规范政府行为，防范政府信用风险和地方债务风险，并给社会资本公平公正的稳定预期至关重要。
“政府在PPP项目往往承担着三重角色，PPP协议合同主体的民商事法律主体地位，一致性监管的行政主体地位，以及专业监管主体的行政主体地位。但条例的征求意见中对政府方的主体资格，地位含糊不清，过多强调政府作为行政主体的行政权力和职责。”财科院院长刘尚希称。
他认为，条例立法要回归合作本身，强化对合作过程本身的规制，并以政府和社会资本方权利义务实现为基点进行立法，“不能说当初上项目的时候一切都你好我好，过一段时间又说项目不合环保要求要停工停产，既浪费资金又可能产生社会风险。”
国务院法制办7月下旬发布关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知，截止日期2017年8月22日。条例明确符合条件的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作模式等。
根据财政部发布数据，截至2017年6月末，全国PPP入库项目有13,554个，总投资额达16.4兆元人民币。在全国入库项目中，已签约落地的项目有2,021个、投资额达到3.3兆元。据此测算，签约落地率不到15%。
**条例未涉及多头管理方式**
以往中国在基础设施和公共服务领域，往往采取政府投资的大包大揽做法，这种大规模的政府投资亦是支撑中国经济快速增长的主要力量，但同时也积累了大量的债务风险。
尤其是此前通过各种地方政府融资平台堆积的大量隐性地方政府债务，令外界担心会成为中国经济的雷区。随着中国对风险防控的高度重视，PPP模式则被视为打破垄断重塑政府和市场关系，以及政府对经济管理方式和投融资体制的一项重大改革。
不过，在中国现行推进PPP的过程中，根据分工基础设施建设领域的PPP项目由发改委负责，公共服务领域的则由财政部负责，两个部门均有各自的PPP项目库，PPP泛化和部门间竞争导致的各种乱象亦为外界诟病。
财政部PPP中心主任焦小平就指出，现在财政部和发改委有两个项目库，两个市场，条例在PPP的统一方面还不够。同时不同的部门主体有不同的利益诉求，达不成共识时该如何协调？ 风险该如何控制？
多头管理也让企业无所适从。北京城市快轨建设管理有限公司副总工程师朱玲就表达了来自企业的困惑，“基础建设和公共服务领域的概念其实是很模糊的，比如城市公园的建设，即涉及基础设施建设又包含公共服务，企业在参与报材料的时候都不知是找财政部还是发改委。”
近期两部委均加大了PPP推广力度，如国家发改委周三称，下半年要多管齐下加大PPP项目推动力度，促进民间资本参与PPP项目。研究出台进一步激发民间有效投资活力的政策，促进经济持续健康发展。
财政部亦于上月底召开会议部署着力规范推进PPP工作，表示要在防控风险的同时，发挥PPP在激发市场活力、转变政府职能、优化公共服务方面的作用，实现PPP改革的初心。
**政府定位应明确，风险防范是重点**
尽管PPP条例尚在征求意见，但从现实角度看，法律的制订往往滞后于现实的发展，而在中国已有相关法律的大框架下，又不能受制于个别具体条款和要求，因此条例在与其它法律制度衔接时更应注意解决根本性，基础性及方向性的大问题。
“必须跳出政府特许经营的思维。”刘尚希称，条例应明确以合作，合同为主线，明晰产权关系，明确政府方和社会资本方的权利义务，对社会合作项目的界定应采用负面清单方式，即要明确基础设施和公共服务领域并非政府的法定，独断，天然的权利。
他指出，对于社会资本而言，“法无禁止即可入”，对于政府而言，要充分强调运营和服务，而不是简单的移交。
此外，防范PPP合作全生命周期的风险，由于PPP存在各种各样的风险和不确定性，即有宏观风险也有微观风险，有市场风险，也有公共风险，如财政风险，社会风险和生态环境风险等。这些风险遍布从项目识别至移交的全过程，因此需要建立合理的风险防范机制。
刘尚希提到，当前一些地方政府通过PPP，政府购买服务等方式变相举债，导致债务规模增长较快，债务率甚至超过警戒线，形成潜在风险触发点。建议在条例中把PPP风险防范放在更加重要的位置，规定PPP全过程的风险识别，风险责任以及风险防范等内容。
“政府在民事主体与行政主体之间，更愿意选择后者，签订行政合同，刀把子攥在自己手里，而社会资本则更愿意平等合作，签订民事合同。如果签订的是行政合同，社会资本则担心政府变卦，更重视现金流，从一开始就想退路，赚一把就走，如果同床异梦，PPP就会中途夭折，最终损害公共服务的供应和享用，加大社会风险和政府风险。”他称。（完）
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