中国财政科学研究院周三发布报告表示，正在征求意见的政府和社会资本合作（PPP）条例最大的进步是放弃了“政府特许经营”的思路。报告建议在条例中专门增加关于防范风险的章节，防范风险向未来转嫁。
7月21日，国务院法制办发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》下称条例），并于8月22日之前公开征求意见。这一条例明确指出，符合条件的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作模式等。此条例被认为是PPP领域立法的重大进展。
在这之前，国家为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，于2015年颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，允许政府授予特许经营者在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益。
财政科学研究院院长刘尚希在报告发布会上表示，放弃“政府特许经营”思路、立足于平等的“政社合作”，符合市场配置资源、公共服务供给侧结构性改革的大思路和大方向。财政科学研究院是财政部直属的智库机构。
刘尚希说，当前社会资本方重视土建工程而不愿意参与项目运营，并且民间资本参与PPP相对较少，这些问题很大程度上缘于特许经营方式下的行政合同。
“在依法行政很不完善的条件下，行政合同将给政社合作带来很大的不确定性。”他说。按照法律角度的定义，行政合同的订立一方必然是行政主体，行政合同双方当事人的法律地位并不是完全平等的，行政主体享有行政优益权。
刘尚希说，要减少政府和社会资本合作中的不确定性，首先要放弃行政合同。而要放弃行政合同，则要彻底放弃特许经营，确立政府在政社合作中的“民商事主体”身份。“‘政府特许经营’实质上是计划体制的延续。”
财政部PPP中心数据显示，从2015年PPP模式在各地全面展开到今年6月末，全国PPP入库项目共计13，554个，累计投资额16.3万亿元。其中，已签约落地项目2，021个、投资额3.3万亿元。而据投资管理公司龙元明城统计，目前总共3092家社会资本方参与了PPP项目，从市场份额看，央企获得了超过一半的份额，地方企业和民企分别占有约25%。
在全国金融工作会议防风险的基调下，PPP操作过程中“明股实债”、债务转移、运营淡化、范围泛化等问题尤为突出。报告认为，上述问题的原因是过度强调PPP的融资功能，而忽视公共服务的供给侧结构性改革，过度强调政府行政权力设置而忽视政府作为民事主体如何与社会资本方进行经济合作。
报告还指出，PPP生命周期中存在各种各样的风险和不确定性，并且风险有向未来转嫁的趋势，需要建立合理的风险防范机制。
“当前一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式，变相举借债务，导致债务规模增长较快，债务率甚至超过了警戒线。”报告建议，把PPP合作风险防范放在更加重要的位置，在条例中专门增加一章，规定PPP全过程的风险识别、风险责任分担以及风险防范原则等内容。
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