8月5日，财政部网站公布《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函[2017]85号），文件指出《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）（以下简称“21号文”）规定的“10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分”。该文件的发布在业内引起了热议。
虽然财政部PPP中心有关人士指出，该文件并非对10%红线放宽，只是结合90号文“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”的规定，对《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）（以下简称“21号文”）相关条文的进一步阐释。但笔者认为，在实操过程中，部分地方政府可能依据该文件对10%红线实质放宽。
“21号文”第二十五条明确规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，在一般公共预算支出比例应当不超过10%”，而《预算法》规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，一般公共预算支出、政府性基金预算支出、国有资本经营预算支出都属于从预算中安排的支出，因此从21号文字面上解释，只要是财政的支付责任都应当受10%红线的约束。财政部此次发文明确了“10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任”，实际上是对“21号文”第二十五条的缩小解释。
此前，虽有专家或财政部领导在公开场合表达过将二十五条“从预算中安排”缩小解释为“从一般公共预算中安排”，但该类解释缺乏权威部门红头文件的背书，地方财政部门依旧不敢依据这样的“学理解释”进行财政承受能力论证。而财政部的这一函件使得该项“学理解释”变成了“立法解释”，地方财政部门就有了“尚方宝剑”。可以预见未来将有一批原本难以财政承受能力论证的项目得到放行。
诚然，基金预算的支出安排需符合政策方向和相关规定，不能突破政府性基金预算的支出范围和条件，但仍要防范各地方政府滥用该项解释，加剧地方政府财政债务风险隐患。举个极端的例子，根据《污水处理费征收使用管理办法》（财税[2014]151号）（以下简称“《管理办法》”）的规定，“污水处理费属于政府非税收入”，“纳入地方政府性基金预算管理”，“专用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处置”。A市每年的污水处理费基金预算收入恰好覆盖A市政府自营的污水处理设施的建设运营费用，且A市众多PPP项目的支付责任已将10%的财政支付额度用满，此时一个新建污水处理厂PPP项目在原规定下可能难以通过财政承受能力论证，为了促成该项目，地方政府在进行财政承受能力论证时可能会这样操作：规定该项目的政府支付责任全部从污水处理费的基金预算里安排，该项目从一般公共预算中安排的政府责任为0，通过论证。原有的污水处理设施的费用缺口怎么办呢？根据《管理办法》第二十二条的规定，协调一般公共预算来支付，毕竟没有任何法规规定相关基金预算在具体项目上的分配比率，而原污水处理设施不属于PPP项目，不受10%上限的约束。按照这样的做法和操作逻辑，相关部门该如何监管呢？
也许一个污水处理项目成功绕开10%上限的规定不会给一方财政带来太大的支付压力，但仍应警惕各地通过类似手段绕过10%上限的规定，大上快上项目，形成财政债务风险隐患。
附：
财政部对十二届全国人大五次会议
第2587号建议的答复
财金函〔2017〕85号
李建春代表：
您提出的关于调整PPP项目财政承受能力论证方式的建议收悉，现答复如下：
政府和社会资本合作(PPP）模式通过广泛动员社会力量参与公共产品和服务供给，能够提高公共服务供给质量和效率，有效改善民生，促进政府职能转变，放宽市场准入，激发经济活力和创造力，推动实现稳增长、调结构、惠民生和企业发展的多赢目标。党中央、国务院对此高度重视。按照党中央、国务院工作部署，2013年底以来，财政部会同有关方面大力推广PPP模式，在凝聚共识、制度建设、项目推进等方面开展了一系列工作。
在大力推广PPP模式、积极为PPP项目落地创造条件的同时，为规范PPP发展，保障政府履约能力，防范和控制财政风险，近年来我们制定了《PPP项目财政承受能力论证指引》、《PPP项目财政管理暂行办法》等一系列制度规范，明确要求统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任，每一年度需要从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%，将符合条件的PPP项目的财政支出责任纳入预算管理，并由上级财政部门对下级财政部门进行监管，从而对政府履行合同义务形成有效约束，对财政风险加强管理。10%的红线，是在参考借鉴国际通行标准（6-7%）的基础上、结合我国城镇化发展实际需要、经过反复论证最终确定的“上限”。且10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。
2016年以来，我们继续采取多项措施加强引导，制定印发《关于在公共服务领域深入推进PPP工作的通知》（财金〔2016〕90号），明确禁止地方政府“以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任”，并明确政府性基金预算在符合政策的前提下可用于PPP项目。
按照中央经济工作会议“防风险”主基调，为推进PPP持续健康发展，我们已将修订完善《PPP项目财政承受能力论证指引》列入我部2017年PPP重点工作。2017年上半年，我们已启动前期专家论证工作，并拟通过召开座谈会等形式听取各方意见，结合实践情况加快修订完善。您提出的采用全口径财政预算及因地制宜保留一定弹性空间等建议，我们将在后续工作中，积极予以研究采纳。
感谢您对财政工作的关心和支持，欢迎再提宝贵意见。
财 政 部
2017年7月7日
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