来源 每日经济新闻
每经记者 张钟尹
“幸福产业”PPP迎来政策利好。
8月21日，财政部公布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（以下简称实施意见）。实施意见鼓励政府和社会资本在城乡社区内建设运营居家养老服务网点、社区综合服务设施，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年精神文化生活等形式多样的养老服务。
同时，财政部将重点引导和鼓励社会资本通过PPP模式，立足保障型基本养老服务和改善型中端养老服务，参与养老机构、社区养老体系建设、医养健融合发展等养老服务。
大岳咨询总经理金永祥向《每日经济新闻》记者分析称，随着人口老龄化的压力显现，仅靠财政支出无法满足需求，养老服务PPP可以说是各个行业PPP之中最有前景的。
2030年养老产业或达22万亿
人口老龄化渐成为我国面临的问题之一。近日，民政部公布的《2016年社会服务发展统计公报》（以下简称公报）显示，截至2016年底，全国60岁及以上老年人口约2.3亿人，占总人口的16.7%，其中65岁及以上人口约1.5亿人，占总人口的10.8%。
根据全国老龄工作委员会预测，我国养老产业规模到2030年有望达到22万亿元，未来10~15年是养老产业快速发展的黄金年代。
另一方面，我国养老服务面临多重问题。从社会养老服务体系发展一个核心指标——人均床位数来看，上述公报显示，每千名老年人拥有养老床位31.6张，比上年增长4.3%，但与民政部指出的“每千名老年人口拥有养老床位数35~40张”这一目标还有距离。
养老服务的供求矛盾，显然为养老PPP创造了发展条件。对此，财政部明确将重点引导和鼓励社会资本通过PPP模式，参与养老机构、社区养老体系建设等养老服务。
闲置厂房可改造成养老机构
据了解，养老产业是“幸福产业”的一个重要部分。“幸福产业”主要范围为“旅游、文化、体育、健康、养老、教育培训等重点领域。
全国PPP综合信息平台项目库第7期季报显示，从入库项目来看，“幸福产业”入库项目呈增长趋势。
不过，在PPP项目覆盖的19个行业领域当中，全国入库项目来看，养老PPP规模不大。财政部PPP中心数据显示，截至6月末，养老PPP入库项目306个，投资额为2622亿元，相较于一万多个的全国入库项目以及超过16万的总投资额来说，养老PPP占比不大。
对此，金永祥认为，养老PPP的发展存在很大的空间，PPP模式也能解决当前养老服务的一些问题。他分析称，从数量上来看，养老PPP的发展必然会增加床位数，缓解供给不足；除了满足保障型基本养老服务的需求，社会资本的参与也能满足中高端养老服务。
在养老机构方面，实施意见提出，鼓励政府将现有公办养老机构交由社会资本方运营管理。支持机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等，通过PPP模式转型为养老机构，吸引社会资本运营管理。鼓励商业地产库存高、出租难的地方，通过PPP模式将闲置厂房、商业设施及其他可利用的社会资源改造成养老机构。
附
关于运用政府和社会资本合作模式
支持养老服务业发展的实施意见
财金〔2017〕86号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、民政厅（局）、人力资源社会保障厅（局），新疆生产建设兵团财务局、民政局、人力资源社会保障局：
为贯彻《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）精神，落实着力推进幸福产业服务消费提质扩容工作部署，鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式推进养老服务业供给侧结构性改革，加快养老服务业培育与发展，形成多层次、多渠道、多样化的养老服务市场，推动老龄事业发展，现提出以下意见：
一、总体要求
（一）指导思想。
全面贯彻党中央、国务院关于老龄事业、养老服务业发展的决策部署，践行新发展理念，着力推动政府和社会资本合作促进养老服务领域供给侧结构性改革，优化养老服务领域资金资源投入使用方式，发挥社会力量的主体作用，激发社会活力，提高养老服务供给效率和能力，促进多层次、多渠道、多样化的养老服务更加方便可及，努力使养老服务业成为扩大内需、增加就业、保障和改善民生、推动经济转型升级的重要力量。
（二）基本原则。
政府引导，市场驱动。坚持养老服务领域供给侧结构性改革方向，深入推广政府和社会资本合作科学理念，优化养老服务领域政府资金资源投入使用方向和方式，发挥引导带动作用，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，营造公平竞争的市场环境，鼓励各类市场主体参与养老服务PPP项目，充分调动社会资本特别是民间资本的积极性，逐步使社会力量成为养老服务领域的主体。
厘清边界，支持基础。针对养老服务的不同类型，坚持公共服务属性，合理界定政府和社会资本合作提供的养老服务边界，优先支持保障型基本养老和改善型中端养老服务发展，促进资源合理优化配置，加大投入力度，探索形成符合当前国情的养老服务供给模式，保障面向老年人的基础性养老服务供给。
强化监督，提质增效。完善运营监督机制，强化绩效评价和项目监管，推动养老服务行业标准化建设，严格执行财政PPP工作制度规范体系，促进养老服务业规范发展。坚持问题导向，强化薄弱环节，通过机制创新增加养老服务供给，提升养老服务水平，增进老年人福祉。
（三）工作目标。政府和社会资本合作提供养老服务的供给能力大幅提高、质量明显改善、结构更加合理，市场活力和社会创造力得到充分激发，多层次、多样化的养老服务市场初步形成。政府职能转变、“放管服”改革成效显著，群众满意度显著提高，养老服务业成为推动经济社会发展的新动能。
二、优先支持的重点养老服务领域
重点引导和鼓励社会资本通过PPP模式，立足保障型基本养老服务和改善型中端养老服务，参与以下养老服务供给：
（四）养老机构。
鼓励政府将现有公办养老机构交由社会资本方运营管理。支持机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等，通过PPP模式转型为养老机构，吸引社会资本运营管理。鼓励商业地产库存高、出租难的地方，通过PPP模式将闲置厂房、商业设施及其他可利用的社会资源改造成养老机构。
（五）社区养老体系建设。
鼓励政府和社会资本在城乡社区内建设运营居家养老服务网点、社区综合服务设施，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年精神文化生活等形式多样的养老服务。支持政府将所辖区域内的社区养老服务打包，通过PPP模式交由社会资本方投资、建设或运营，实现区域内的社区养老服务项目统一标准、统一运营。
（六）医养健融合发展。
鼓励养老机构与医疗卫生机构、健康服务机构开展合作，支持打造“以健康管理为基础、以养老服务为核心、以医疗服务为支撑”的全生命周期养老服务链，兴建一批养老为主题，附加康养、体育健身、医疗、教育、文化娱乐、互联网等现代服务业的“养老+”综合新业态。
三、规范推进项目实施
（七）统筹论证养老服务项目可行性。
各级财政、民政、社会保障部门要加强合作，依托全国PPP综合信息平台，综合项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架、所需政府投入等因素，论证筛选出适宜采用PPP模式运作的养老服务项目，做好项目储备，确保工作有序推进。
（八）依法择优选择社会资本方。
合理设置参与条件，消除本地保护主义和隐形门槛。除本级政府所属尚未转型的融资平台公司、控股国有企业外，建立现代企业制度的境内外法人，均可作为养老服务项目的社会资本方。鼓励在养老服务项目建设、运营、管理等方面具有专业资质的社会资本方，通过兼并重组、输出服务技术和品牌等形式，发展跨区域、跨行业的综合性养老服务集团，推动养老服务向品牌化、连锁化、专业化和规模化方向发展。
（九）多渠道构建项目回报机制。
根据项目特点，建立政府付费、使用者付费和开发性资源补偿相结合的项目回报机制，鼓励政府统筹运用授权经营、资本金注入、土地入股、运营补贴、投资补助等方式，支持养老项目建设。允许社会资本配套建设符合规定的医院、康养中心、疗养院及附属设施等经营性项目，提高项目综合盈利能力。鼓励社会资本通过“互联网+”等创新运营模式，降低项目成本，提高项目运营效率和投资回报水平。
（十）发挥示范引领带动作用。
鼓励各级财政、民政、社会保障部门优先选择一批有示范带动作用、需求长期稳定的养老服务项目开展试点，探索创新合作机制。推出一批养老服务业PPP示范项目，打造项目样板和标杆，有效发挥示范项目对全国养老服务项目的引领带动作用。加强案例总结和经验推广，探索养老服务业运用PPP模式的成熟路径。
四、积极提供政策保障
（十一）加强组织领导。
各级财政、民政、社会保障部门要切实提高思想认识，积极推动建立跨部门的工作协调机制，明确各自职责分工，抓好工作部署，落实工作责任，推动项目实施，及时研究解决合作项目建设运行中的重大问题。
（十二）落实现有优惠政策。
合理界定养老服务项目类型，PPP项目依法登记为公益性或经营性养老机构，按规定享受现行投资、补贴、税收、土地等优惠政策，保障养老服务设施用地供应。严格执行养老服务领域行政事业性收费减免政策。
（十三）优化财政资金投入方式。
鼓励各级财政部门加大养老服务业财政资金投入，优化资金使用方式，推动财政资金支持重点从生产要素环节向终端服务环节转移，从补建设向补运营转变，支持养老领域PPP项目实施。对社会急需、项目发展前景好的养老服务项目，要通过中央基建投资等现有资金渠道予以积极扶持。鼓励各地建立养老服务业引导性基金，吸引民间资本参与，支持符合养老服务业发展方向的PPP项目。
（十四）创新金融服务方式。
鼓励金融机构通过债权、股权、设立养老服务产业基金等多种方式，支持养老领域PPP项目。积极支持社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的养老服务PPP项目。充分发挥中国PPP基金的引导带动作用，积极支持养老服务PPP项目。鼓励保险公司探索开发长期护理险、养老机构责任险等保险产品。
（十五）营造良好发展环境。
各级财政、民政、社会保障部门要因地制宜细化落实各项扶持政策，切实为社会资本进入养老领域，创造公平有序的市场环境和保障有力的政策支持体系。进一步加大对养老投入力度，加快养老资金整合，优化社会资本参与环境，提高社会资本进入养老领域的积极性。
财政部
民政部
人力资源社会保障部
2017年8月14日
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