推进PPP要念好“十字经”

        目前随着国家财政的大力支持，PPP进入发展的良好阶段，各地纷纷上马各类PPP项目，为PPP的推广应用打开了广阔的前景。如何加快推进PPP工作？特别是财政部门如何作为？对此，笔者根据工作实践，认为财政部门在推进PPP工作中离不开十大要点：理解要“准”、角色定位要“变”、政策环境要“优”、项目储备要“好”、边界条件设置要“当”、责任要“担”、推进要“快”、工作要“实”、机制要“新”、管理要“活”。

        PPP不是简单的融资手段，而是一种全新的管理理念。在运用PPP模式时，不能再简单地把思想局限在缓解债务压力上，把推广PPP当作又一次“甩包袱”。而要以此为契机，切实转变思想观念，把精力放到营造良好的政策环境上，把注意力转向加强监管上。因此，各级各部门要站在提升国家治理能力、改善公共服务供给的高度，认真学习领会PPP，准确理解把握PPP的主要内容和精神实质。

         简单讲，PPP与传统投融资模式最大的不同，就是政府资金与社会资本共同合作、全程合作。因此，要推广PPP，政府必须首先转变角色定位，由过去的主导者，变为引导者、合作者。扮演好引导者角色，就是要打造出好的政策环境，更多地去引导和鼓励社会资本参与到基础设施建设领域。所谓合作者，就是政府与市场主体要在合作协议的基础上，共同投入资源，共同行使权力，共同分享收益，共同承担风险。

       核心是建立全社会信用体系。从政府讲，要转变观念，恪守契约，严格按照合约办事，不能朝令夕改。从企业讲，就是要严格执行合同，不能够先搞低价竞标，建设中一再要求追加投资，捆绑政府。因此，政府与企业，合作双方必须有起码的信用，只有互相信任，整个市场的信用环境才能优化，PPP的全面推广才有可能。

        PPP适用的范围比较广，有的是经营收费，比如高速公路；有的是价格补贴，比如垃圾污水处置；有的是资源匹配，比如轻轨的上盖物业……但不管是哪种类型，其对企业投资意愿的指向都是项目要有预期收益。从政府财政的角度讲，一方面要选好项目，只有那些具有相应收益权的项目才能入库。比如，农村公路建设，主要靠政府投入，修好后又不能收费，企业无利可图，就难以实施PPP。另一方面，要明确约定，要改变以前那种先定项目、再边谈边改的习惯，而是让企业一开始就看到完整的项目规划和权益约定，比如资金需求、融资方式、投资回报、收益分配以及财政补贴等，真正做到招标就能操作。比如，垃圾焚烧，政府和企业大致按什么比例分担建设资金，运营中靠政府补贴垃圾运费和企业焚烧发电形成收益，这些要件清晰明了，企业参与意愿才强。随着项目库积攒的优质、可行的公共项目方案越来越多，才能吸引更多企业来参与市场竞争，与政府达成合作意愿。这不仅能够在有限资源下实现公共项目的自动比选，而且能够最充分、最高效地提供公共产品，从而实现政府财政推广PPP的最终目的。

        边界条件是项目储备、合同要约的核心所在，事关整个PPP项目的成败。从政府财政的角度看，边界条件的设计也就是PPP项目政府和社会资本承担风险和享受收益的最大范围，是彼此的责、权、利的划分，也是PPP项目参与双方承担风险的底线。利益分配方面，主要包括定价范围、政府补贴、资源匹配、排他权等。风险分担方面：风险应与收益匹配，在政府与企业的合作中，谁对哪种风险最有控制力，谁就应承担相应的风险。由此可知，利益的分配、风险的分担，都受到不断变化的外部因素影响。所以政府财政应当高度重视利益分配和风险防范，边界条件的设置要高低适当、谨慎优先。

        按照国务院统一部署和要求，各级财政部门要落实好推动PPP工作任务。一方面要大力创新融资方式，积极推广PPP模式，汇聚社会力量增加公共服务供给。另一方面要统筹协调，推进相关工作。可以说，当前国务院对财政部门推动PPP工作寄予厚望，这正是我们展现担当、主动作为的时刻。

         财政部门作为PPP工作的统筹协调单位，要将推动PPP工作，作为当前和今后一个时期的大事，尽快把推广PPP作为一项重要工作提上议事日程，第一时间部署工作、第一时间明确责任、第一时间采取措施。总而言之，就是要突出一个“快”字。要立即建立健全相关领导机制和工作机制，明确责任部门抓推进，明确专门人员抓落实。要结合本地实际，立即研究制定工作方案，细化工作任务，明确时间表、路线图，确保工作顺利推进。

         在“三严三实”专题教育活动中，习总书记要求干部“谋事要实”，就是要求我们从实际出发，谋划推动党中央、国务院部署的工作。对于推广PPP工作来说，谋事要实的落脚点就是抓实，让PPP政策落实在项目中，把各项工作做实、做细，确保每个PPP项目“都经得起时间的检验”。

        从国际经验看，重诺履约的市场环境，是顺利开展PPP的前提和保障。与真正的PPP项目相比，过去我国许多政企合作项目都是“形似而神不似”，一定程度上在于政府没有作为平等的参与者，缺少“契约精神”。比如，一些地方政府把社会资本“圈进来”之后，对所做承诺兑现不到位。因此，我们不能“走老路”，必须创新体制机制，维护重诺履约的市场氛围，否则无论出台多少支持政策，都难以吸引社会资本参与。具体来说，对地方政府违约行为，可以研究建立上级财政对下级财政的结算扣款机制，保障社会资本的合法权益。同时，可以通过设立中国PPP融资支持基金、采取“以奖代补”等措施，提高地方政府和社会资本的积极性。

        为增强经济发展活力，降低行政成本，国家将简政放权、放管结合作为推动经济发展的“先手棋”。在推广PPP过程中，我们也要灵活运用各种手段，管好“看得见的手”，用好“看不见的手”。一方面，要加强市场管理。今后一段时期，PPP项目会大量涌现，如果政府监管跟不上，市场秩序就会受到影响，甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。这就需要政府切实把市场管住、管好。另一方面，要简政放权。要简化项目审核流程，优化办理程序，对上级已经明确的内容不再作实质性审查，避免形成新的“玻璃门、弹簧门、旋转门”。