PPP模式的健康、持续发展，亟需一部回归PPP本源，立足国家治理现代化，定位于调整平等合作主体之间经济合作的法律。
近日，在中国财政科学研究院举办的PPP立法研究成果发布暨研讨会上，与会专家表示，为了我国PPP模式的健康、持续发展，亟需出台一部回归PPP本源，立足国家治理现代化，定位于调整平等主体之间经济合作的法律。
PPP立法为何应立足国家治理现代化
中国财政科学研究院院长刘尚希表示，我国的改革已进入崭新阶段，该阶段的改革总目标是国家治理体系和治理能力现代化，这与过去市场化改革的目标是不同的。现阶段的目标是全面深化改革的总目标，是整体性改革的总目标，涵盖社会、政治、经济、文化、生态、国防建设等各个方面。
刘尚希说，PPP是当前供给侧结构性改革中的一个大课题，涉及市场、社会以及政府等多个方面。PPP改革具有很强的牵引力和发散性，可以扩散到其他领域的改革实践当中。如果在PPP模式的运用上有重大突破，对其他方面的改革将起到巨大推进作用，这不但体现在经济领域，而且体现在政府改革以及社会领域。
刘尚希表示，国务院法制办发布的PPP条例征求意见稿，没有提及以前一贯强调且目前依然在操作的政府特许经营，这是有进步意义的。
计划经济体制的理念是以政府为中心，政府说了算，政府同意才能干，不同意就不能干，这是典型的正面清单思维。这种正面清单思维体现在现实中，就是各种各样的审批，体现在PPP当中就是要搞特许经营。特许经营是过去计划经济体制的一种延续，是一种放权。如果社会资本进来，却还是政府说了算，这是政府搞特许经营的基本理念和逻辑内涵。突破特许经营意味着突破传统的计划经济体制对政府的深刻影响。从发布的征求意见稿来看，应该说已经厘清了这个问题。
中国政法大学研究生院院长李曙光说，PPP模式的推广应用不仅是国家治理方式的重大变化，也是国家发展方式的巨大变化。拉动中国经济增长有 “三驾马车”，其中一驾马车是投资，原来主要靠政府投资促进经济增长。在政府推广应用PPP模式之后，整个发展方式发生了变化，从原来行政性计划性的投资模式转变为政府大规模地以民商事活动主体身份与社会资本方进行合作。
PPP立法为何应以民商为基础
刘尚希表示，政府和社会资本平等合作的关系不能只是泛泛地讨论，必须在立法时作出明确。PPP立法应当定位为民商法的范畴，既不可能是经济法，也不会是行政法。如果是行政法，大量条款将涉及规范政府权力的运行；如果是经济法，则会强调社会本位，接近于PPP的现实运作，但经济法并没有强调政府与社会资本主体资格及地位的平等关系。PPP立法只有立足于民商法，才能真正地把政府与社会资本之间的平等关系在法律上作出明晰确定和规范。
李曙光说，PPP模式中政府信用的风险主要表现在如何解决政府角色混位的问题。政府既是行政者又是公共产品提供者，这两个角色有所混位就容易发生“新官不理旧账”的问题。书记、市长一换，项目就停滞不前，容易出现“半拉子”工程。
刘尚希表示，应该把政府从多层主体、多层角色中剥离出来，确定它的经济主体、民事主体地位，地位一旦确定以后，相关的法律应当就是一个调整平等主体之间经济合作关系的法律。
刘尚希说，作为行政主体，政府对PPP项目要做专业性的监管，这个是必要的，但这里强调的是政府以行政主体的身份进行监管。这一专业监管不能与政府作为经济主体、民事主体和社会资本方的合作混为一谈，在执行过程中要分开。
刘尚希表示，之所以说PPP立法要以民商为基础，是因为民商除了法律术语含义之外，另一层含义是商量，跟老百姓商量、跟社会资本方商量，商量着办事，这样才是平等，才是企业精神。以行政方式居高临下，发布命令，以行政权力解决政府和社会资本合作中的问题，显然不利于PPP长期可持续发展。
李曙光表示，PPP立法的定位究竟是引导、促进、规范，还是着重解决现有问题，这一点必须明确。因为，定位和导向不一样，会导致PPP发展方向也不一样。同时，PPP立法是更多站在规范政府在PPP当中的定位角度，还是站在鼓励民间社会资本更多进入的角度，这个立法的重心也要明确。
李曙光说，在PPP立法过程中，社会资本方是一个非常重要的主体，也是决定下一步整个国家发展方式、国家治理方式以及PPP模式大规模应用的重要主体。
如何定位SPV的法律地位
中国财政科学研究院原副院长王朝才表示，到底应该如何定位SPV（特殊目的公司）的法律地位非常值得研究。部分地方把SPV定义为国有企业，它的采购行为就要适用政府采购法，PPP项目社会资本方即使买一点东西也要走政府采购程序，这在客观上导致采购时间过长等问题。也有的地方把SPV定义为私人企业，本来总公司出资做项目，经过SPV以后就要又征一道税。这些问题在PPP条例里要有所明确，否则在做项目时就会比较麻烦。
由此，王朝才认为，既不能简单地把SPV界定为国有独资企业或独资公司，也不能简单地把SPV界定为私人企业，而是要综合考虑公司组织形式和股权架构来界定并进行相应制度安排。但有一点是肯定的，不论是国有企业还是私人企业，作为市场化运营的主体，SPV的采购都应当按照市场化方式进行。
李曙光说，在PPP模式下，政府方在长期的合作中，担心社会资本方有破产风险，设立SPV来隔离这个风险是一个比较好的方式，但是如何通过这一方式有效隔离破产风险却是一个世界性的难题。
李曙光表示，PPP立法需要解决投资人风险问题。投资人风险问题也会涉及到SPV的风险，而其他法律有一些规定跟目前PPP立法有冲突。例如，公司股东滥用法律人格和有限责任，最后由于投资人的责任而影响PPP项目的SPV等。
同时，风险是会传导的，从项目发起人、社会资本方传导到SPV，这些问题都会影响PPP的发展。PPP立法如何与公司法相衔接，如何解决滥用股东地位等问题，也是目前PPP立法也要考虑的问题。
李曙光说，为避免相关风险，SPV必须要规范设立。一是要做到“真实销售”。这个“真实销售”是民间说法，法律上是要解决债权让渡问题，即怎么把原来发起人的基础资产能够真正地剥离，把它的资产负债表的基础资产剥离，然后把SPV潜在的收益和权益能够转移到新的地方来。二是实质性合并，真实地把资产负债表的资产剥离到新的SPV来，使SPV有独立的架构和独立的资产，做到彻底的隔离。三是要通过债权协议或者是债权让与的方式设立SPV，使SPV和原来发起人的破产风险和社会资本方的其他投资者风险能够真实地隔离开来。
李曙光表示，SPV本身也是有破产的风险，SPV在经营过程中，对它的经营范围、担保、合并、对外投资等要有所约束，如果没有约束就很难控制风险。
对于完善PPP条例的意见和建议
王朝才建议，政府做PPP项目不能只想到花钱，还应当考虑把资源、资产如何配置进去，应该把政府资产、资源综合起来考虑。
中国现代集团总裁丁伯康表示，应当重视顶层设计对PPP发展的决定性作用。顶层设计就是如何解决现有法律法规之间的冲突问题，因为现有跟PPP相关的法律法规非常多，如何理顺相关要求，避免冲突，这些都需要顶层设计。
目前，PPP模式的广泛应用，并不缺建设施工资本，缺的是运营管理，大部分有运营管理经验的企业恰恰是融资能力比较差的，比如，混合所有制企业或者民营企业。丁伯康认为，如何推动金融支持这些企业的发展，如何进一步吸引更多民营资本进入PPP，这方面的工作要加强。
陕西省铜川市PPP项目管理办公室副主任刘鲁宁结合PPP项目一线管理工作经验，提出了关于PPP条例征求意见稿的四点建议：
第一，不要割裂基础设施和公共服务。原因是：在实际操作中，一些项目不能完全区别是纯基础设施还是纯公共服务领域。如果割裂基础设施和公共服务，就会对现实中的操作造成困扰。
第二，从基层实践来看，财政牵头更有利于PPP规范和可持续发展，而不是把PPP仅仅当成投融资平台。主要原因包括：一是只有通过物有所值和财政承受能力论证这两项工作，才能判断项目是否适合采用PPP模式，才能明确项目是否在财政承受能力范围之内，有无超过“10%”的红线。在项目策划阶段，财政部门提出是否适合做PPP，将来财政能不能承受，这时候提出物有所值和财政承受能力论证就不会流于形式。二是财政部门更有利于把控PPP的风险，因为财政本身的只能就具有确定和编制国内债务职能，可以避免一些项目打着PPP名义搞“假PPP”或“伪PPP”。三是财政系统已经建立了一套PPP制度和人员组织架构体系，如果不加以好好利用，会造成极大浪费。
第三，建议PPP条例多采用负面清单形式，对哪些项目能采用PPP模式，哪些项目不能采用进行管理，让社会资本更多地参与PPP项目。
第四，在立法过程中，PPP条例应当与土地、金融等领域的现有法律法规进行衔接，达到高度融合。
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