专家|《PPP条例(征求意见稿)》七大建议,看到第一条就忍不住赞了!

针对《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》的修改完善，中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟博士从PPP立法的目的、定义、项目的分类、适用范围、PPP与现行法律法规的衔接问题、社会资本合作主体的资格及部门职责分工七大方面提出建议，进行了详尽、全面、透彻的阐释。

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来源：P3带路群

我认为，为了把PPP的相关问题说清楚，必须提出分类规制的要求。部分专家提出要按照统一的PPP理念来安排条例的内容，根本目的是希望将我国所有类型的PPP模式都装进类似英国的PFI这个小篮子里，这是绝对不能接受的。英国的PFI是狭义的PPP，其本质是政府购买服务，应纳入政府采购的框架体系，应进行物有所值评价和财政承受能力论证，但这些要求仅适用于需要财政资金进行可用性绩效付费的狭义PPP项目中。目前我国实践中采用的是广义PPP的概念，要求所有类型的PPP项目都要遵循类似英国PFI概念下的狭义PPP的相关管理规定，已经成为严重制约我国PPP模式健康发展的重要因素。《PPP条例》一定不要为这种不合理的要求打开大门。

我们认为，不应该按照“付费机制”的不同对PPP项目进行分类，而是应该按照PPP项目的“回报机制”和“风险分担机制”进行分类规制，将PPP项目分为特许经营和政府购买服务两种基本类型。特许经营一般将市场需求风险风险转移给SPV，要求SPV承担相应的商业风险。政府购买服务项目，政府基于绩效和可用性进行付费，SPV应能提供满足公共服务产出要求的可用性公共产品，但不承担需求风险。特许经营PPP项目将核心公共服务转移给SPV；政府购买服务类PPP项目则一般不涉及核心公共服务的转移问题，SPV一般只负责基础设施的建设、运营和维护。特许经营一般由使用者付费，政府购买服务PPP项目一般由政府基于绩效和可用性付费。对于既有使用者付费也有政府付费的项目，主要基于需求风险是否转移来判断是属于特许经营还是购买服务。但付费机制并不是判断是属于特许经营还是政府购买服务的唯一依据。

比如，一些使用者付费PPP项目的付费收入难以确保社会投资人获得合理回报，需要政府财政资金补贴，但应SPV仍需承担市场需求风险，因此仍然属于特许经营项目。对于公园等公共服务场所的门票收入，有使用者付费的因素，但门票收入仅用于抵减部分财政支出，财政仍然基于可用性绩效进行付费，因此仍然属于政府购买服务的PPP项目范畴。不进行上述分类，就难以把握PPP模式的核心内涵。同时，我们认为，条例可以不将“股权合作”和“服务外包”等纳入PPP模式加以规定，要有针对性地解决涉及我国PPP模式健康发展的核心问题。

从20世纪80年代开始，随着改革开放的不断深入，我国基础设施和公用事业由政府垄断开始转向放松管制，开始了投融资领域的体制改革。2004年国务院关于投资体制改革的决定，对社会资本尤其是民营资本进入传统上由公共部门（包括国有企业及事业单位等）垄断的基础设施投融资领域提出了方向性要求，但没有具体的对策措施。2005年的非公36条，明确提出允许民间资本可以进入的领域，但只是明确“允许”，打开了进入的障碍，是对2004年投改决定的具体落实，但没有明确提出“鼓励”的政策导向，也没有具体的措施方案。2010年的新非公36条，是在2005年非公36条的基础上进行的深化，尤其是各种配套措施更具可操作性，要求更为具体，方式更加多样，目标导向更加明确。

总体而言，上述重大政策的出台，转变了人们的思想观念，对于推动基础设施投融资领域引入社会资本尤其是民营资本参与发挥了重要的促进作用，尤其是使得社会各界产生了明显的方向性预期。但由于我国国有经济占主体地位的基本格局难以撼动，基础设施投融资领域的资金、技术、人才资源主要集中于国有企业等公共部门，使得公共部门的垄断格局并没有被打破，社会资本尤其是民营资本参与基础设施投融资建设的力度不够，改革实际效果不明显。我们寄希望于通过推动PPP模式的引入，促进转变政府职能，维护社会资本权益，探索建立政府和社会资本之间利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系，推动投融资体制深化改革。目前的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等相关政策，都是在传统体制下形成的，与现代PPP理念的导入会存在很多冲突。因此，不应过分拘泥于目前相关政策文件及法律制度的规定，要发挥PPP模式促进改革，推动体制机制创新的功能，在立法理念及体制机制的设计方面体现超前性，为相关法律法规的修改完善创造条件。

PPP这三个英文字母所代表的含义本来应是公共部门和私人部门合作伙伴，但中文表述却是政府和社会资本合作，这绝对不是简单的文字表述差异，而是具有特定的具体内涵。在西方市场经济国家，人们通常把经济活动划分为公共部门和私人部门两个相对独立部门，公共部门使用公共资源，按照公共理财的理念提供公共产品和公共服务，追求公共利益最大化，公共部门的投资决策必须确保公众获得最大效益，公众通过选举产生的立法机构对政府的投资活动进行监督，通过预算审查等方式确保政府的各项投资活动符合公共利益最大化的要求，而政府是公众利益的代言人，公共事务的管理者，所以传统的公共产品和公共服务都由公共部门来生产和提供，而这种提供方式可能会导致效率较低或成本较高，不符合公众利益最大化要求，所以希望通过市场的力量，与私人部门合作提供公共产品。在西方市场经济国家，私人部门的经济活动应遵循市场规则，由市场机制配置资源，往往认为市场竞争能够做到提高效率和降低成本，所以项目运作方面的专业人才、知识往往主要集中在私人部门。采用公共部门和私人部门合作（PPP）模式，是为了利用市场力量，发挥私人部门的专业优势，提高公共产品及公共服务的质量和效率，实现公共利益最大化。这就是西方市场经济国家所讲的公共部门和私人部门合作（PPP）模式的真实内涵。

我国的情况和西方市场经济国家明显不同，其重要特征就是国有经济占主体地位。国有企业显然不属于西方市场经济国家所理解的私人部门，同时也不能完全等同于公共部门，因为国有企业仍然要按照现代企业制度的要求，按照市场规则从事生产经营活动，有自身盈利的要求，不可能完全追求公共利益最大化。在我国目前的经济结构条件下，能够承担社会资本投资主体角色的企业主要仍然是国有企业，因为PPP项目主要适用于基础设施和社会事业投资建设领域，是提供公共产品和公共服务的行业或部门。在基础设施和社会事业投资建设领域，规模较大且技术复杂的项目当前主要由我国各级各类国有企业来承担。由于历史原因，我国的能源、交通、资源、环境、生态等适宜开展PPP模式的行业领域，其投资项目主要由国有企业来承担。这些领域的专业知识、管理经验、人才队伍也主要集中于我国各级各类国有企业。因此，在我国当前推广运用PPP模式的背景下，国有企业仍然会成为这些领域参与构建PPP模式的主体。在这种情况下，我们不能完全按照西方市场经济国家的逻辑思路，把投资活动严格划分为公共部门和私人部门，而是分为政府投资活动和企业投资活动。这里所说的企业，包括民营企业、外资企业、混合所有制企业，也包括各种国有企业。我国的“政府和社会资本合作”，强调的是政府和各种类型的社会资本主体之间的合作，这里所言社会资本，是指包括国有企业在内的各种类型的企业。

随着我国投资体制改革的深化，基础设施和社会事业投资建设领域体制机制的不断创新，民营企业、外资企业，以及各类混合所有制企业，将逐步参与到这些领域的投资建设。因此，随着投融资体制改革的深化，非国有类型的各类企业，作为PPP模式社会资本投资主体的比例应逐步上升，从而使得我国推广运用政府和社会资本合作模式的具体实践逐步接近于国际上所普遍理解的公共部门和私人部门合作模式的内涵。但是，这种转变可能需要一个非常漫长的过程。

在PPP模式下，通过政府和社会资本合作，推动当地基础设施和社会事业投资建设领域的改革，发挥市场配置资源的决定性作用，提高当地公共产品和公共服务领域的资源配置效率，这就使得我国所推广的政府和社会资本合作（PPP）模式，具有明显的中国特色，与西方市场经济国家所强调的公共部门和私人部门合作在基本理念、框架机制、评价标准等方面既有相通之处，又有明显的中国特色。

西方市场经济国家所推行的公共部门和私人部门合作模式，是希望建立一种能够长期可持续的合作伙伴关系，使公共部门和私人部门的双方优势都能得到发挥，这种伙伴关系能否有效发挥作用，关键在于公共部门和私人部门之间能否通过一定的模式，构建一种相互制衡、责任明晰、信息透明、监督有效的伙伴关系。我们引入西方市场经济国家PPP模式的理念，在政府和社会资本合作模式的建立中，也要建立类似的合作伙伴关系，这就要求我们所说的参与政府和社会资本合作中的社会资本投资主体，一定要具有独立性，一定能够和当地政府部门之间形成一种相互制衡和博弈的权利义务关系。从这个意义上讲，我国在推行PPP模式中，承担社会资本投资主体的企业，不应是当地政府的下属机构，也不是当地政府能够控制的事业单位、平台公司及其他附属机构，一定是能够独立于政府部门之外的一种社会力量。也就是说，在PPP模式的框架体系下，与政府合作的社会资本，必须是与当地政府不存在资本、人事、管理等方面的控制关系，必须是独立于当地政府的一种社会力量，这是遵循PPP理念不能放弃的一个底线。

我国所推行的PPP强调的是政府和社会资本合作，而不是公共部门和私人部门合作。所以，PPP模式中的第二个P不是刻意要代表私人部门，而是代表社会资本投资主体。在我国市场经济体制下，国有企业和民营企业一样，都可以作为PPP项目的社会资本合作主体。但是，当国有企业参与当地的PPP项目时，从逻辑上，这类企业不应该是当地政府直接所有的国有企业，或者是当地政府能够起到控制作用的平台公司及其附属机构。如果PPP合作模式中的第二个P与政府部门之间存在附属关系，从逻辑上二者之间就无法构成能够相对独立、相对制衡、相互博弈、合作共赢的伙伴关系，这样的PPP模式，就失去了我国国际上公共部门和私人部门合作模式的初衷，难以发挥PPP模式对机制创新、打破垄断等方面的作用。因此，从逻辑上，当地政府所属的国有企业、事业单位及其他附属机构，无论是否已经进行了脱钩改制，是否已经完成现代企业制度建设，只要二者之间存在行政、法律或者股权等方面的隶属关系，都不宜作为PPP项目的社会资本合作主体。

谈到部门职责分工，大家都喜欢说部门之间存在相互争权的问题，我不这样认为。我认为，处理好部门之间的职责分工，首要目的是要明确各自的责任和义务，让相关部门更好地为我国的经济社会可持续发展服务。

国务院2016年7月7日常务会议决定分别由国家发改委和财政部分别牵头负责传统基础设施和公共服务领域PPP项目。国家发改委据此明确由其牵头负责的能源、交通、农业、林业、水利、环保、市政等七个传统基础设施领域PPP项目范围。财政部则提出除教育、科学、文化、卫生、体育、公共安全等公共服务领域外，同时应负责其他部门共13个领域的PPP项目，完全覆盖国家发展改革委划定的7个传统基础设施领域。国务院常务会议划定的部门分工，最终没有得到贯彻落实，使得九龙治水之困愈发明显，政出多门的问题没能解决，部委之间相互协调的难度加大，使得地方政府及社会资本投资方无所适从。这种状况一定要通过《PPP条例》的出台予以解决。我认为，无论是国家发改委还是财政部，都应该负责全部领域的PPP项目，具体分工应按照各自职能予以确定。国家发改委作为国家投资主管部门，应负责包括传统基础设施和非传统基础设施（如果有“非传统”这个概念的话）在内的全部基础设施领域PPP投资政策制定、规划协调、项目审批核准备案、PPP项目稽查等工作；财政部作为国家财政主管部门，对于所有类型的PPP项目，只要涉及到财政资金的支付，均应从财政资金管理的角度做好监管工作。各部门应按照各自的职能分工，各司其职，发挥各自优势，共同促进我国PPP事业健康发展。