PPP模式:田园综合体系列研究报告

田园综合体是集现代农业、旅游休闲、田园社区于一体的特色小镇，是极具特色的现代农业庄园和理想的现代乡村居所的有机结合体。田园综合体作为一种农业和农村可持续发展的新业态，在城乡一体化的新格局下能够得到政策鼓励和呵护，就因为它顺应了农业供给侧改革，符合产业转型升级的要求，它能够在我国国民经济增长的新模式、新常态条件下，满足城乡居民对高端生活、旅游和消费的各种新型需要，创新性提供宜居宜养宜旅的高品质农业产品和服务供给。

田园综合体建设将一二三产业“三产融合”，需要以完善的基础设施为基础，但地方政府财政压力大，资金缺乏是田园综合体建设的最大障碍，而在当前我国农村，仅仅依靠农民的力量来解决资金缺乏的问题是不够的，采用PPP模式，可以通过发挥政府资金的 “杠杆” 作用，撬动社会资本，有效解决田园综合体建设中资金不足的问题，通过竞争性方式择优选择具备项目经营能力和履约能力的社会资本，将农村的资源优势与社会资本在资金、筹划、运营等方面的优势结合，更好的推动田园综合体发展。

（一）田园综合体PPP项目具备良好的运作条件

首先，PPP模式不仅是一种投融资模式，也是一种全新的项目管理理念，政府推广PPP模式的目的是加强基础设施和公共服务，从建设内容上看，田园综合体不仅建设具有经营性质的设施，还承担具有一定的公益性质设施的建设，因此田园综合体项目符合政府推广PPP模式的根本目的。

其次，PPP 模式已在我国公共设施和基础设施领域广泛运用并且积累了丰富的经验，田园综合体通过PPP模式进行建设，可以明确政府部门和社会资本各自的责任和义务，有利于降低田园综合体建设过程中的各种风险，提高田园综合体建设的效果。政府通过招标方式引进综合实力强的社会资本参与田园综合体的建设。综合实力较强的社会资本一般都具有先进的管理能力、丰富的建设经验，可以有效提高田园综合体建设整体风险控制能力和水平。另外，社会资本根据自身的先进技术手段、风险控制能力，可以对田园综合体建设的风险进行有效识别并制定对应的风险管控措施，从而整体提高田园综合体PPP 项目的风险处置水平。

再次，目前政府主推的PPP项目，主要是经营性较强的项目，即以“使用者付费”为基础的项目。PPP模式兴起的初衷是为了解决地方政府债务问题。田园综合体项目通过一部分或者全部的使用者付费，来偿还企业的投资成本和投资回报，而非以地方政府财政资金来支付，可以有效减少政府的债务负担。在政府财政资金紧张，同时也缺乏专业运营管理能力和经验的情况下，引入社会资本具有较强的必要性。从以上三个角度来看，无论从公益性、经济性还是效益性的角度来考虑，田园综合体项目都适宜采用PPP模式进行运作。

（二）田园综合体PPP 项目具有相关的政策支持

在城乡一体化的格局下，田园综合体顺应了农业供给侧结构改革，是实现中国乡村现代化、新型城镇化的新模式，因而得到了国家政策的大力支持。2017年5月31日，农业部办公厅印发《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》，大力扶持休闲农业发展。该《通知》还指出，引导社会各类资本投资休闲农业和乡村旅游。通知还特别提出，积极创新财政投入使用方式，探索推广政府和社会资本合作，综合考虑运用先建后补、贴息、以奖代补、担保补贴、风险补偿金等，撬动金融和社会资本投向田园综合体建设。鼓励各类金融机构加大金融支持田园综合体建设力度,积极统筹各渠道支农资金支持田园综合体建设，同时PPP模式也是田园综合体发展的不二选择。

PPP模式下的田园综合体建设，以“市场化运作”为机制，政府做好引导和政策支持，在规划设计、文化传承、环境保护等方面发挥积极作用，社会资本通过资源整合、招商管理、智慧化运作提供全生产产业链服务。

（一）田园综合体PPP项目组织结构

田园综合体PPP项目的参与主体包括政府、开发商、金融机构及咨询设计、工程施工、招商运营等专业企业。

政府通常是田园综合体 PPP 项目的主要发起人，政府通过给予特许经营权、政策扶持等措施吸引社会资本，保证项目顺利进行。在田园综合体PPP 项目中，政府的职能主要表现在确定社会资本、授予特许经营权、政府补贴、融资支持基金、项目保证、质量监管、价格监督等方面。

社会资本可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体，与政府合作成立特别目的公司SPV（Special Purpose Vehicel）作为PPP项目实施主体，要负责项目融资，建设、运营与维护、财务管理等全过程运作。

金融机构提供资金支持和信用担保。金融机构通常指为 PPP 项目提供资金支持、信用担保的银行等机构;金融机构也能作为社会资本参与项目投资。田园综合体项目的投资规模较大，社会资本以及政府的直接投资比例较小，通常大部分资金由金融机构提供。

借鉴国外经验，导入服务PPP项目的专业咨询机构，田园综合体 PPP 项目参与者众多、资金结构复杂、周期长、风险众多，因此在项目全生命周期内需要咨询公司为项目运作提供相关咨询。咨询机构的主要职能包括提供政策咨询、融资方案咨询和风险管理咨询等，对田园综合体全程建设进行监督管理。

（二）田园综合体PPP项目运作流程

田园综合体PPP 项目运作流程大致可以分为以下五步：

1.项目识别阶段。识别阶段是干什么了？主要是判断项目是否适合采用 PPP 模式，需要判断田园综合体本身与 PPP 模式是否契合。本阶段主要工作包括项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承受能力评价等。

田园综合体PPP项目确立前期，须进行详尽的调研确立盈利模式；进行项目全流程的建设以及运营模拟；根据建设运营模型进行精准的财务测算并统筹资金安排。组建一个项目实施团队，政府牵头做好具体工作实施方案，根据城市总体规划来制定田园综合体建设的初步规划方案。物有所值评价和财政承受能力评价，物有所值评价分两块一个是定性评价，一个是定量评价。定性评价主要通过专家打分，只要超过60分，都是通过论证的。定量评价，一个是PSC值，一个是PPP值，最后论证的是这两个值的大小关系，如果是PPP值大于PSC值，把这个项目交给社会资本干不如政府自己做，就不适合采取PPP模式；如果交给社会资本以后，成本会降低、风险会转移，就适合PPP方式。

2.项目准备阶段。本阶段主要工作包括确定 PPP 项目经济技术指标、项目公司股权、项目运作方式、项目交易结构、合理分配风险、合同体系、项目采购方式、项目监管构架等。

3.项目采购阶段。本阶段主要工作是确定PPP 项目公司。结合田园综合体PPP项目特点，用合适的招标方式和评分办法，通过竞争性公开程序选出合适的候选中标者，通过双方谈判拟定特殊经营期、投资比例及股权等；达成一致后，签订合作协议。

4.项目实施阶段。本阶段主要工作包括项目建设和项目运营。政府与社会资本组建SPV，政府给予SPV特许经营权，SPV负责融资的具体工作，融资方式主要有：通过项目进行融资；通过项目未来现金流进行债券信托、资产证券化等，根据项目实际情况拓展融资渠道，尽量降低融资成本。SPV在规定期限内负责完成规划、建设、招商和后期运营工作，以通过招标方式将田园综合体项目分包给相关单位进行开发建设，通过第三方对项目进行实时监督，有违反合同的及时与项目公司沟通，并确定责任主体。工程全部竣工验收后，进入运营阶段。在约定的特许经营期限内，社会资本通过经营收入回笼资金，此过程中，政府、贷款人、社会居民都有对项目进行监督的权利。

5.项目移交阶段。特许经营期满后，SPV将项目经营权和所有权移交给政府，办理清算手续。移交时，政府应对项目进行检查，确认项目是否与特许经营权协议中约定的情形相符，是否处于良好运营和维护状态；如果未达到移交标准，由SPV进行修补以保证项目能继续运营、为后期提供服务。最后，SPV应将项目的各项资料移交给政府，做好项目平稳过渡工作。

（三）田园综合体PPP项目的投融资结构

合理的投融资结构是PPP 项目开展的前提，本文结合田园综合体的特点和发展模式，提出了田园综合体 PPP 项目的投融资结构。

田园综合体PPP模式投融资结构

（四）田园综合体PPP项目风险管理

田园综合体 PPP 项目风险管理指对 PPP 项目的风险识别、风险评价以及风险分担等过程。霍尔三维结构作为系统工程方法论，形象描述系统工程的研究框架，其中任何一个阶段和步骤都可以进一步展开，成为分层次的树状体系。霍尔三维结构目前已经被应用到 PPP 项目中。本文从霍尔三维结构的时间维、逻辑维和知识维进行田园综合体PPP 项目风险管理。

（一）盘活土地资源，提高土地利用质量

田园综合体项目可以理解为“农业＋文旅＋地产”的综合发展模式，但目前的相关政策，对田园综合体的地产发展模式存在诸多限制。根据中央一号文件，“在控制农村建设用地总量、不占用永久基本农田前提下，加大盘活农村存量建设用地力度。允许通过村庄整治、宅基地整理等节约建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所。”

从这一角度出发，田园综合体中的“农业＋文旅＋地产”模式不应该是传统意义上的房地产开发，而应当是与田园综合体整体发展相配套的地产开发，例如与旅游配套的民宿、农家客栈、酒店等。为了配合田园综合体整体开发，在不违背相关政策法规的前提下，政府方可通过土地指标调整将田园综合体规划范围内的建设用地集中后，进行土地整理以供项目公司使用，项目公司将取得的建设用地用于民宿、酒店等旅游用地开发。