【国投观点】PPP模式在项目识别阶段需要注意的难点要点

识别阶段是PPP项目的一个起始阶段，这一阶段更多的是“判断”，判断一个项目是否适合采用PPP的模式。这种判断从计划到论证，从财政部门、行业主管到社会资本都需要判断项目本身与PPP模式的契合度。如果契合度比较低，那么就不用再花太多的精力硬套PPP的模式，转向其他模式可能是一个更有利也更经济的选择。

（一）概念解惑

1、什么样的项目适合以PPP的模式操作

按照财金76号文中的说明：价格调整机制相对灵活，市场化程度较高，投资规模相对较大，需求长期稳定，这些项目在现阶段更加适合PPP。在实践中，这四个方面的要求都是相对的，并没有一个严格的标准或门槛。在识别阶段只能基础性地判断出具有灵活的调价机制、市场化程度较高的这类项目采取PPP的难度会比较低；而纯公益性、缺乏市场竞争的项目，则需要各方主体审慎对待。

2、存量项目是否能采取PPP模式运作

存量项目是可以采取PPP的方式运作的，目前实施PPP的很多项目都是存量项目。以河南省为例，2015年6月河南省发布了《河南省PPP开发性基金设立方案》，明确对运用PPP模式改造的存量项目和新增项目给予支持。

（二）操作指引

3、谁能发起PPP项目，应当向谁提出

按照指南的要求，政府方和社会资本都可以发起项目。政府发起是由财政部门（政府和社会资本合作中心）负责向行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，向财政部门申报。社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。

在实践中，笔者深入参与了某省的PPP项目识别阶段的各项工作。通常PPP项目是由行业主管部门、下属的平台公司或社会资本发起，向当地的财政部门申报。如果是省一级向下主导PPP项目的地区，是由市/县级的地方政府，委托当地的财政部门，向省PPP中心申报，省PPP中心会通过筛选和分类，建立三个“库”：示范库、推介库和备选库，重点支持示范库和推介库的项目，例如给予省级的财政补贴等。

4、哪些主体可以作为实施机构

发改委2724号文对实施机构进行了描述：实施机构是由政府确定，作为PPP项目的实施主体，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。其中实施机构在选择合作伙伴时即作为采购人，通过政府采购的流程选择合作伙伴，同时负责资格预审、谈判、最终确认等工作（可以委托采购代理机构办理相关事宜）。

关于哪些主体能够成为实施机构，在财政部76号文中，“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。发改委2724号文也提出“按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构”。

综上，只要是政府授权的，职能部门、事业单位、行业管理部门、行业运营公司、其他相关机构（平台，地方国企）均可作为实施机构。但是我们在实施的过程中发现，部分职能部门、事业单位、行业管理部门若作为实施机构，可能直接参与到项目的经营中，同时又承担了项目的监管、考核等职责，存在“既做运动员，又做裁判员”的风险。因此建议将实施运营和监管考核分开，由两个主体分别承担各自职责范围内的工作，以确保政府简政放权，不过度干预市场。

5、立项阶段《可研》的必要性

这里的《可研》全称是《工程项目可行性研究报告》，是报发改委立项审批中重要的支撑性报告。在财政部发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中提到了，在项目发起阶段，“新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案”，可以看出新建项目是必须要提交可研的，而存量项目因为已经立项，实际上也是提交过《可研》的。在《合同指南》中也提到了“如包含工程建设的合作项目，应明确可行性研究、勘察设计等前期工作要求”。因此，从理论上来说，《可研》是项目立项的依据，如果没有《可研》，项目不能通过立项，是否采取PPP都不可能实施。

6、《初步实施方案》应当包含哪些方面的内容，哪些部分是重点

在《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）的附件部分，给出了《初步实施方案》的模板，重点包含了四个部分的内容：项目基本情况、可行性分析、初步实施安排、财务测算。

其中核心和重点问题在于，拟采用的运作方式以及收益分析。其中运作方式不仅包含了PPP的投融资方式，还包含了项目公司的股权结构，即我们所说的交易结构。虽然在初步实施方案中并不会写的非常深入，但要求表述的比较清晰和全面。因为只有运作方式确定了，后续的收益分析才能有所依据。

收益分析则关系到项目后续的付费方式，以及是否具备对社会资本的吸引力。通常PPP项目需要灵活的收费机制，既能保证项目具备一定的收益性，又不能导致项目收益过高。在此阶段，各项条件尚未成熟，建议在收费机制上多留一些空间。有些地方在设计项目收费机制上简单粗暴：“完全使用者付费，政府不支付任何”，这会对项目产生极大的制约，很可能导致最终吸引不到社会资本，完全无法实施。

7、项目的合作期限如何确定

项目的合作期限应从三个角度考虑：上限、下限以及取值。

上限——在特许经营管理办法中，明确规定了，涉及特许经营的项目，经营周期不超过30年。因此PPP的项目若涉及特许经营部分，原则上不应该超过30年。但如果采用BOO的模式，则理论上不用考虑合作年限，因为无需移交。

下限——财金[2015]57号文中规定，政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。因此合作的最低年限应控制在10年以上，以符合PPP项目“补建设”向“补运营”的核心要求，同时避免项目被认定为“采取变相的BT方式”。

取值——在10-30年之间，应当通过行业一般标准、参考其他类似项目、分析本项目的投资收益情况、财政承受能力和意愿、与投资人具体的谈判等，确定具体的合作期限。对于一般的项目，长期合作与短期合作的区别在于：长期合作可以显著的降低每一年的财政压力，但是因为年限拉长，财政总体支出的金额可能会有所增加，周期拉长带来的风险和不可控性也会增加；短期正好相反。