由于我国预算管理制度的变化，在中央的大力推动下，PPP模式为大部分地方政府及其工作人员所熟知。近日，在与部分县市政府工作人员进行项目交流时，发现他们只了解PPP模式这个名词，但对于PPP模式的内容和操作并不知晓。由于他们之前对PPP政策缺乏研究，且对于部分县市来说，可能是他们第一次操作PPP项目，导致他们知晓的并不多。所以，便萌生了这篇文章的想法。这篇文章的读者仅限于对PPP模式不甚熟悉的人，以便他们快速掌握PPP模式的基本操作。
一 什么是PPP
PPP，英文Public-Private Partnership，也就是我国现行政策中所称的“政府与社会资本合作”。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（以下简称“财金〔2014〕76号文”）、财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（以下简称“财金〔2014〕156号文”）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（以下简称“国办发〔2015〕42号文”）均对PPP模式的概念进行了描述。
国办发〔2015〕42号文对PPP模式的定义是，PPP模式是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。
二 PPP模式的适用范围
根据财金〔2014〕76号文、国办发〔2015〕42号文等规定，结合目前的项目实践，PPP模式的主要适用范围如下表：
项目领域 | 项目行业 | 主要项目类型 |
基础设施类 | 市政设施 | 供水、供暖、供气、污水、垃圾处理、地下综合管廊等 |
交通设施 | 公路、铁路、机场、城市轨道交通等 | |
公共服务类 | 医疗卫生、旅游、教育培训、健康养老、文化、保障性安居工程等 | |
其他 | 水利、农业、林业、资源环境和生态保护等 | |
总结来说，适用PPP模式的项目应具备以下两个属性：（1）项目本身应具备公用属性且适市场化提供；（2）项目合作周期长、投资体量大。
三 PPP与特许经营的关系
国家发改委等六部委于2015年4月25日发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令）规定，基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
（1）立法用语的差异。一为财政部用语，二为发改委用语。
（2）适用范围交叉。财金〔2014〕113号文规定，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。国办发〔2015〕42号文规定，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用PPP模式。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。可见，特许经营模式更倾向于项目本身具有一定经营性且具有独家经营的垄断性质。
（3）法律关系存在差别。PPP模式强调双方平等建立合同关系，特许经营则强调政府授权。
四 地方政府的认识误区
很多地方政府基于降低地方政府负债但又需发展经济的要求，在项目建设中大力推行PPP模式，其中推行的项目大部分为自身收益不足、缺口较大的项目，将PPP模式视为单纯的融资工具。在该类项目中，项目回报在很大程度上依赖于地方政府的财政补贴，而地方财政又较为吃紧，社会资本方参与意愿较低。对此，地方政府应当优先推出投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，如污水处理项目、垃圾焚烧项目、收费高速路桥项目等。对于自身收益不足、缺口较大的项目，地方政府应当确保地方财政对该等PPP项目有充分的财政可承受能力。
还有些地方政府大搞“假PPP”，缺少项目可行性研究、物有所值、财政承受能力等前期论证工作，或未将项目所需的财政支付或补贴金额纳入财政预算、中长期财政规划。
还有些地方政府过多的控制项目的治理机构，要求股权比例、对项目公司的控制管理占有优势。
（未完待续）
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