谨防PPP的异化与风险

　　“治理利器”来自于有效的治理

　　PPP模式的核心要义在于平等协商、责权对等，强调主体间的互动性和依赖性。简言之，政府和社会资本方是一种“平起平坐”的合作关系。在此基础上，延伸出利益共享、风险分担等特征。虽然也涉及融资以及投资回报等问题，但PPP与普通的融资模式有着根本不同，它属于一种管理创新，强调双方在合作中的协商互动、利益共享、风险共担。在PPP项目中，并非要求某一方承担全部风险，而是根据责权对等和整体风险最小化的原则，合理分担项目建设和运营中的相关风险。

　　PPP具有多重积极效应。在经济领域，公私通过建立伙伴关系，发挥各自的优势，共同参与提供公共产品和公共服务，形成一种合作与互补相结合的新型供给方式，产生“一加一大于二”的机制效应，能够提升公共产品和公共服务的供给质量和效率。在社会领域，凭借这种新型合作关系，政府与社会资本方可以在社会事务中平等协商、相互合作，促进政府治理和管理方式的创新与变革。总之，PPP是经济和社会领域的一种“治理利器”。我们需从更为宽广的视角来认识我国当前推进PPP的深远意义。PPP，不仅有利于吸引民间投资，抵消经济下行或收缩的能量，扭转经济下行趋势，而且可以发挥市场在公共资源配置中的作用，弥补地方政府提供公共产品和公共服务的资金缺口，并提升供给效率和质量。尤为重要的是，PPP有利于促使地方治理方式转型，提升其治理能力，推进国家治理现代化。

　　虽然承载了经济社会发展的一些美好愿景，但PPP能否成为“治理利器”，依赖于能否对其正确使用和有效治理。PPP并非是一个完美无缺的工具，也并不必然绝对优于传统模式。PPP的运行效果，与政府治理能力、制度规则、项目性质、资本市场完善程度、项目成熟度等有关，并受多重因素制约。特别是PPP的适用对象和范围有着较为明确的要求和特点，如收益稳定、规模适度、风险易于划分等，这意味着并非所有的基础设施和公共服务都适合PPP。同时，在运行之中，也面临角色定位、风险分配、激励相容、资本回报及退出等技术难点。例如，在风险识别和转移中，如不能清晰地划分相关主体的行为边界，并合理分配相关风险，则会影响PPP运行质量，甚至有可能造成项目失败。此外，由于PPP运行期限较长，并涉及诸多复杂的设计，可能引发决策与信用风险、建设风险、法律及合同风险、金融风险、市场营运风险等一些风险。因此，发挥PPP的积极作用，需要对其正确使用并强化管理。

　　警惕我国PPP的异化现象和潜在的风险

　　近年来，我国PPP呈现快速发展趋势。截至2016年12月末，全国入库项目达到11260个，投资额13.5万亿元。其中，已签约落地1351个，投资额2.2万亿元，落地率31.6%。PPP的快速发展，对推动基础设施建设、提升公共服务水平、稳定经济运行，发挥了积极作用。但值得警惕的是，一些地方在推行PPP中出现了异化现象，影响了PPP的健康发展。主要表现在以下几方面。

　　将PPP异化为一种融资手段。PPP与普通融资模式有着根本的区别，但一些地方在推行中，却把PPP当作一种新的融资手段，或假借PPP搞变相融资，缺少社会综合效益最大化导向，政府承担兜底责任，有的甚至对社会资本承诺过高回报率，其根本目的是吸引社会资本投入。在管理上，政府仍采取融资模式的管理方式，往往是自己单独“拍板”，社会资本方没能平等参与其中，并缺乏合理的利益共享和风险分配机制。

　　将PPP“泛化”为一个筐，啥都往里装。PPP参与主体众多、操作复杂、期限较长，对技术条件要求较高，这些因素决定了PPP有着较为明确、严格的适用范围，并非所有的项目都适合这一模式。然而，一些地方在推进PPP时，忽视了其适用范围，出现了泛化现象。例如，将一些纯商业项目包装成PPP，将无稳定收益的基础设施或者难以明确划分风险的项目采用PPP模式。

　　患有“资金的饥渴症”“资本自闭症”。有些地方认为，只要能够吸引社会资本投入，其他的都好谈，并承诺包亏保盈、保本回购，甚至不惜损害公共利益；还有的地方则患有“资本自闭症”，对参与PPP项目的企业设置了过高的标准，出现了“玻璃门”“弹簧门”，阻碍了社会资本的参与，使PPP有其名、无其实。

　　简单、粗放式推进，出现程序形式化。有的地方过度追求项目数量和落地率，不注重规范化管理和项目质量，一些前期的论证、评价报告流于形式，也缺乏相关机制和管理措施，给项目实施埋下了隐患。

　　之所以出现这些异化，一方面是由于一些地方思想观念和认识不到位，没有将PPP作为一种新的治理工具，仍然停留在原有的管控思维和行为方式；另一方面，一些地方应对这一新事物的能力欠缺、经验不足，相关法律、制度以及配套措施不健全。

　　一些异化和不规范运行的PPP项目，有可能形成一些新的潜在风险。一是地方财政风险。PPP虽有助于缓解地方政府提供公共产品和公共服务的资金压力，然而，运作中的不规范，如承诺过高的社会资本回报率、包亏保盈，可能带来地方财政风险。目前，政府付费和可行性缺口补助两类项目占比逐步提高，已达60%左右，如操作不当，也有可能形成地方债务风险。二是金融风险。由于PPP融资额较大、期限较长，往往需要借助金融产品解决一些操作难题，但这又依赖于金融产品的设计、金融市场的成熟度、信息披露和监管机制，如果技术条件和制度环境达不到要求，则可能形成金融风险。三是公信力风险。一方面，PPP运行中，衍生出大量的咨询、服务机构和人员，如不能有效规制，则可能形成灰色的利益链和分利群体，抬升公共产品和公共服务的成本，损害公众利益，影响政府公信力；另一方面，操作不当等原因引起的项目变异或失败，也可能造成失信于民、失信于企业的不良影响。总之，PPP项目一旦失败，不只是浪费和损失财政资金，更重要的是损害公众利益，影响政府治理能力和公信力，甚至可能引发严重的经济社会问题，对此需高度警惕并加以防范。

　　强抓基础，规范运行，扎实推进PPP

　　防范PPP的异化和潜在的风险，需要从基础抓起，完善法律和制度，探索PPP的适用范围和有效形式，推动相关利益方角色和行为方式的全面转型，构建激励相容机制，严把技术和质量关，推进PPP健康发展。

　　以完善的法律和制度体系，实现立信、立规、立益，打造PPP健康发展的基石。只有将政府与社会资本方的合作关系和具体方式、相关权责及利益等，以法律的形式确立下来，才能消除各方疑虑，培育契约精神。从现实考虑，加快立法速度，可先立条例，待成熟后立法。对现行各项制度，特别是对操作指南、合同指南、物有所值、财政承受能力框架等进行评估，并予以修正和完善。同时，尽快制定与完善合同和纠纷解决机制、投资回报和退出机制、监管机制等，以制度规范项目运行。

　　明确适用范围，探索PPP的有效模式，消除“泛化”。明确适用范围，尤其要注意两种不适应PPP模式的项目：一种是纯商业化的项目。应按商业属性对此进行招商引资，防止将其包装成PPP项目，损害公共利益。另一种是虽属于公共产品和公共服务领域，但却没有稳定的收益或是难以明确划分风险和量化责任、具有特殊属性的公益项目，也不宜采用PPP模式。对于适合采用PPP的项目，则要体现灵活性原则，根据项目的具体特点，确定合理的治理结构、运行模式和机制。积极探索医疗、健康养老、教育培训等公共服务项目的PPP有效模式。

　　推动思维、角色和行为方式的全面转型，构建激励相容机制。PPP是一种新的治理模式，不仅要求政府转变角色，由公共产品和公共服务的提供者，转变为社会资本的合作者和项目的监管者，而且要求社会资本方、银行等相关利益方，也要转变思维、角色和行为方式，参与到公共产品和公共服务供给中。为了调动各方积极性，增强约束力，则要从利益和风险分配等方面着手，构建激励相容机制。

　　建立统一监管机制，实施全流程监管，严把技术和质量关。统一监管机制，则应实行机构统一、制度和规则统一，以提升监管的效果，避免地方因规则不统一而无所适从。从项目论证决策，一直到项目建设、运营及后续的管理，实施全流程监管。严把技术和质量关，科学设置社会资本选择和准入条件，提升政府付费和可行性缺口补助项目的财政支出测算的科学性。

　　积极稳妥地推进相关金融产品，防范财政和金融风险。由于PPP项目期限较长、融资需求较大，恰当的金融产品有利于推进PPP发展。例如，PPP项目资产证券化，有助于解决项目运行中的融资、再融资及社会资本退出等难题。但金融产品的使用需要一些严格的条件，如在资本市场的完善度和监管、信息披露、项目公司的治理结构、风险分担机制和信用评估等方面的要求。如果条件不成熟、基础未做扎实，则可能引发财政和金融风险。从我国现实看，当前投融资模式和金融产品的设计不宜过于复杂，以防产生扰乱PPP正常运转的套利行为。

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政府与社会资本合作PPP模式

实战型高级研讨班 第28期

教学安排表

各位同学，您好！政府与社会资本合作PPP模式实战型高级研讨班总第28期定于2017年9月14日-17日在北京·清华园开课。请您合理安排时间,提前联络教务老师。

u     上课时间：2017年9月14日—17日 

u     上课地点：清华科技园创新大厦B座二楼多功能厅（清华大学东门）

u     负责人：高老师  13651386533/13717726377

一、课程安排

ppp项目表外融资和项目及案例深度剖析

二、师资团队介绍：

王守清：清华大学建设管理系教授/博导，清华大学国际工程项目管理研究院副院长、清华大学PPP研究中心首席专家、清华大学恒隆房地产研究中心PPP研究室主任，兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组组长、中国“基础设施和公用事业特许经营法”立法专家、国家发改委PPP专家暨专家委委员、财政部PPP专家、项目管理协会(PMI)全球项目管理学位认证中心中国副主席。

李全：中国财政科学研究院研究员；长城保险首席经济学家，长城财富资管投委会副主席（主持）；中国财政学会绩效管理委员会执行秘书长、投融资委员会副秘书长，微金融五十人论坛执委，互联网金融三十人成员，中关村互联网金融研究院副院长。

尹昱：财政部、国家发改委定向邀请PPP专家、亚洲开发银行注册咨询师、中国政法大学PPP研究中心专家、中国智慧城市投资联合体PPP中心专家、中国银行间市场本币交易员、银行总行级精品课程培训师。

张信良：全国金融人才平台服务中心主任、中国社科院中国PPP投融资规划院院长、中国科技金融税收体制改革委员会副会长兼秘书长、中国金融办工作协会副会长兼秘书长。

杨荣南：国家发改委PPP专家，高级工程师，现任世界500强骨干企业副总经济师兼投资公司总经理、多个PPP项目SPV董事、董监事，国内知名PPP实战专家，多地PPP中心评审专家，专长于创新设计桥梁、高速公路、市政道路、地下管廊、海绵城市等基础设施投资项目投融资模式，创新策划运作了多个国务院、交通部等部委示范PPP项目，项目出表率100%，设计策划的基础设施联合体表外融资模式、原则性谈判技巧被业界普遍认可和推广。

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