今天开始，为大开始为大家收集整理PPP项目的各阶段详细解读及各阶段的案例，今天从第一步项目识别开始，首先附上PPP项目完整操作流程：
PPP项目操作全流程
一下为第一步项目识别阶段详解：
《一》项目发起
1 PPP项目的发起主体
PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主，项目遴选和发起的主要责任在各级政府。
2不同主体发起项目方式
2.1政府发起主要是通过财政部门向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，尤其要按照行业主管部门的职责，分别从市政基础设施、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、旅游等公共服务领域中遴选，审核和汇总潜在PPP项目，向财政部门推荐。
2.2社会资本发起的项目，应以项目建议书的方式向财政部门和行业主管部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。
财政部门要会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估筛选，确定备选项目，并报政府研究，制订项目年度和中期开发计划。市、县财政部门应做好PPP项目的储备工作，要建立市级PPP项目储备库（项目备选库），统一接受各县区和行业主管部门PPP项目的上报及汇总，并按照项目的成熟度和条件，积极申报省级项目库和财政部示范库。
政府授权主体PPP模式
《二》项目筛选
PPP项目的筛选环节，对于PPP操作流程的启动和可行性论证至关重要，这是开展项目物有所值评价和财政承受论证的通行证，做好项目前期的筛选工作对于PPP全生命周期顺利实施具有十分重要的意义。在PPP项目筛选过程中，需要把握好“五个度”：
1 是项目的成熟度。按照国家基本建设程序，PPP项目的筛选需要项目本身具备一定的前期手续。具体来讲，项目需要符合国家的产业政策、符合城市总体规划、符合国家土地供给政策、符合环境保护要求，通过这些条件对项目进行成熟度分析，手续越完善，项目成熟度越高。
2 是社会的需求度。项目需求包括公众需求和政府需求，归根结底是为了提供公共产品，完善公共服务体系，满足公共服务需求。随着城镇化进程的加快，人民群众快速增长的基本公共服务需求与基本公共服务总体供给不足、质量低下、供给不均等之间的矛盾日益凸显。因此，在筛选项目时，要充分考虑当地政府公共服务的供需矛盾和项目的迫切性，优先推出补短板、惠民生、解决历史欠账的基础设施和公共服务类项目。
3 是政府的承受度。PPP项目涉及众多的公共部门和领域，无论是经营性的、准经营性的还是非经营性的，都涉及项目的公益性，有公益性就与政府的职能和责任有关，特别是与政府公共财政的拨付和支持有关。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”这就需要我们在PPP项目筛选环节就政府公共财政可行性支出作出初步判断和评估，区分项目轻重缓急，编制项目年度和中期开发计划，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。
五是行业的平衡度。社会公众对公共服务的需求是多领域和多方位的，有些需要政府提供产品和服务，有些需要政府提供秩序和规则。但不管怎么说，公共服务不能集中在某一领域和某个产品上，不能只做供水或者只做道路，需要更全面、公平、公正地满足社会公众多领域和多方位的服务需求。我们在筛选项目时，要根据PPP模式适用的行业和领域范围以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域，通过PPP模式实现公共产品供给的多样性。
PPP模式选择结构图
《三》项目物有所值评价
1 PPP项目物有所值定义
VFM（Value for Money）直译为“资金价值”，通常称为“物有所值”，在PPP采购过程中起决定性作用。在满足公共需求的前提下，物有所值要求实现项目全生命周期成本、质量、期限和风险的最优集合，来决定政府是否采用PPP模式进行采购。物有所值涉及到了项目采购过程的方方面面，主要包括定性和定量评价两个方面。
物有所值是实现采购项目的全生命周期成本、效益、质量和风险的最优[4]，即多目标最优。在2004年英国财政部颁布的《物有所值评估指南》中，将物有所值理解为资金价值最大化，即项目生命期内费用与目标实现程度的最优组合。英国、澳大利亚、加拿大等物有所值制度发展较为完善国家，从管理学“3E”原则综合理解物有所值的内涵，即经济性、效益性和有效性。
物有所值是一种项目决策的方法，评价政府、组织等机构是否能够通过项目全周期的管理和运营，从最终的产品或服务中获得最大收益。该决策是在对项目的价格、质量、资源利用效率、目标实现程度、风险分担以及长期运营效果等因素进行定性、定量分析的综合评价基础上做出的。
2 物有所值在政府决策中的作用
低价不再是政府采购决策的唯一目标，政府采购从“节资防腐”向“物有所值”转变。物有所值是政府采购行为活动的基准，同时也是政府采购的最终目标。政府以物有所值为基准和目标，进行科学决策，实现资金效用最大化。Coldrey（2006）认为物有所值并不是只单纯追求最低经济成本，而是政府在考虑所有成本后能获得的最大收益。政府通过矫正市场失灵得以更为有效地行使职能，最终实现物有所值。
孙慧等认为对PPP 项目进行物有所值评价，能够为政府进行项目采购提供科学理论依据，从而提高政府决策水平，通过物有所值评价，有利于政府选择更为经济、更加有效的采购模式，进而提高项目的价值。姜爱华从经济学、新公共管理等多视角分析政府将“物有所值”作为采购目标的原因，认为资源的稀缺性使得物有所值成为政府采购的源动力。为了推动公共服务市场化改革进程，作为评价市场主体和所提供公共服务质量的标准，物有所值与政府职能转变、服务型政府建设密切相关。
通过物有所值来判断基础设施项目是否采用PPP模式时，政府主要是通过多目标的定量和定性分析，评价PPP模式是否比传统的政府采购模式更加物有所值，即在PPP模式下是否能够最大化发挥资金的效用，以此来选择更为合适的采购模式。
3 PPP项目物有所值评价对比和流程研究
不同国家PPP项目物有所值评价的对比
通常，物有所值可以由风险转移、合同长期性、竞争、性能测量和规范性输出、绩效评估和激励以及私人部门的管理技能六个决定性因素来判定。英国、澳大利亚、加拿大、日本等更早将PPP模式应用于基础设施项目，在PPP决策与评估方面建立了较为完善VFM评价体系。由于各国的国情不同，甚至不同区域也有所差别，因此不同国家和地区根据实际情况制定了适合的VFM评价体系。从关键评估标准、组织结构、VFM工具、贴现率、评估阶段和目标等变量指标，对不同国家VFM评价体系进行对比，具体见表1。
表1 不同国家物有所值（VFM）评价比较
4 PPP项目物有所值评价方法
4.1 PPP项目物有所值定性评价
袁竞峰从项目的潜在发展能力、可能实现的期望值以及项目的可完成能力三个方面，提出项目的影响因素：风险分配、全生命周期成本、产出规范和创新、资产使用率、规模经济、和市场竞争作为物有所值的定性分析。彭为全面解析了公私合作项目物有所值评估实践，包括评估流程、执行时间、公共部门比较值、贴现率选择、风险计量等多方面。首次对物有所值评估所包含的项目回报、社会福利、外部性、风险转移四项假设进行了定量和定性分析。Demirag和Khadaroo从可担保性、易处理性、可测量性和可行性四个方面分析，通过大量文献研究，认为不仅英国财政部通过典型的PFI经验数据断言的问责制与物有所值之间的关系，在问责制与绩效之间也存在一种潜在的联系，可以通过有效的问责制管理实现项目物有所值。
VFM定性分析涉及的内容比较广，不同机构对项目的VFM定性分析有所差异，但主要包括四个方面，即项目的可行性、广泛的收益和成本评估、PPP模式的可达性以及公共部门和私人部门在项目管理上的能力等。其中，项目的可行性指项目的范围和监管等方面的问题；广泛的收益和成本主要评估风险管理、创新和激励措施两个方面；PPP模式的可达性指市场的评估和竞争水平。
4.2 PPP项目物有所值定量评价
VFM的定量分析通常在项目的采购阶段招投标之前，主要用于项目采购模式的选择。不同于VFM定性分析，VFM的定量分析评估体系更为明确和具体，已经形成了较为完善的评估体系。财政部指南中，项目识别阶段由地方政府根据实际情况进行项目初步定量评价，主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
目前，国际上常用的PPP项目物有所值的定量评价方法主要有两种：一是成本效益分析法，通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值，用以寻求在投资决策上以最小的成本获得最大的效益；二是公共部门参照标准（PSC，Public Sector Comparator）与PPP对比法，公共部门参照标准是政府在参照类似项目的基础上，根据项目的实际情况制定出的政府提供项目的标杆成本，将PPP模式下的全生命周期成本与此标杆成本比较，进而得出PPP模式是否更加物有所值。
当物有所值部分比较多时，可以直接选择采用PPP模式作为项目支付方式；当物有所值部分较少时，但相比传统模式，若PPP存在更多的定性优势，仍可以选择采用PPP模式。而且，各种不确定因素和环境情况的变化都可能造成评估结果的不准确，因此在项目决策评估阶段需要研究更为科学完善的评价方法。
除此之外，合理的风险分配，即明确政府转移风险和保留风险，是使得PPP模式可能比传统模式获得更大物有所值的关键影响因素，因此物有所值的实现需要PPP模式下公私双方分担的风险尽可能最优化。
Bing Li等为了实现PPP模式下基础设施项目的物有所值，根据项目开发效率、可持续性、和谐共赢考虑以及有效采购安排四个方面，对公共部门、私人部门的风险进行合理分配，通过分析认为公共部门主要承担宏观风险，私人部门主要承担中观风险，而微观风险由公共部门和私人部门共同承担。财政部指南中，要求按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
4.3 结论
（1）健全PPP项目VFM决策评价体系，发挥VFM在PPP项目前期评价决策作用，以提高PPP模式应用效率。
（2）规范PPP项目VFM决策评价流程，推动基础设施领域PPP项目的有效运行和可持续发展。
（3）完善PPP项目VFM决策评价方法，采用定性与定量相结合的综合评价方法，充分考虑各种影响VFM的相关因 素，为政府采购方式选择提供科学的决策依据。
《四》财政可承受力评估：
1 政府和社会资本合作项目 财政承受能力论证指引
财政部在已经下发关于《政府和社会资本合作项目 财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）的通知文件。各地财政部门可根据该指引开展承受能力认证。财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。
PPP项目财政承受能力论证工作流程图
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