这个问题源于非经营性项目（纯政府付费项目）是否可采用PPP模式实施？部分地方政府官员认为此类项目如市政道路按PPP模式实施仍属于BT或者具有BT嫌疑，理由是此类项目本身没什么可运营的，建完后分期付款。
这里面涉及到三个问题，一是PPP与BT的区别；二是PPP项目全生命周期成本；三是PPP适用范围；四是什么是运营？前面两个问题本公共号文章有相应文章介绍，分别是“BT与PPP”与“PPP项目全生命周期成本管理”，有兴趣读者可查看。
本文试图阐述第三和第四个问题。PPP适用范围或者说什么样项目适合采用PPP模式？
从政策鼓励角度而言，《财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）提出，“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式”。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）提出，“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设”。
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）提出，“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。”《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》提出，符合政府负有提供责任、需求长期稳定、适宜由社会资本方承担的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作模式。
从以上发布的政策文件，可看出PPP适用范围是公共服务和基础设施项目。而哪些公共服务和基础设施项目可采用PPP？财政部强调的是投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高；发改委则强调政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目并采用列举的形式明确适用领域。而42号文则统一了财政部和发改委范围要求，同样采用列举的形式在13个领域推广PPP模式，基本覆盖了公共服务及基础设施领域。
从经济学角度而言，公私合作是一种制度安排，有效的制度安排是促进经济增长的关键。而经济增长依赖于基础设施，基础设施相对于私人产品具有特别的性质，第一基础设施所提供的服务，通常构成使用它们的各类产品总成本中虽不可或缺但却很小的部分，但因服务失败所造成的损失相对于服务供给的基础成本而言确实巨大的；第二，基础设施所提供的服务具有巨大的外部性，其收益和成本不是由交易方而是由多方来分摊的。第三，基础设施所提供的服务在固定成本一定情况下，随着产出的扩大，平均成本下降，具有典型的规模经济特征；第四，基础设施所提供服务的资产具有专用性的特点，形成专用性的资本成本相对于其运营成本不仅比例奇高且具有沉没性；第五，基础设施所提供服务具有公共性。
从公共性角度，低收费或免费最能满足普遍服务目标，这必然造成需求过度并需要政府的介入和巨额的财政支持，而一旦财政能力有限，其可持续性并令人怀疑；从企业性角度，如果基础设施企业化经营，因盈利的约束，在降低成本、改善效率的同时，因自然垄断易形成价格的提高，歧视性定价和对高支付能力区域服务的撇奶油行为，势必会伤害普遍服务目标。
公私合作本质上是充分发挥政府和企业各自的禀赋优势，进行相互合作的制度安排。在这种制度下，产业运营由私人部门主导，不仅发挥资金筹集和管理方面的优势，而且由于其明晰产权结构中内在的激励性而具有更敏感的市场边际效力。同时，政府部门因其拥有制定规则的权利，可进行不完全对称性的制度设计和安排，督促运营企业为社会提供不间断的产品和服务。
什么是公共产品？公共产品区别于私人产品在于其具有非竞争性和非排他性。非竞争性指一个人对公共产品的消费不减少或不影响其他人对该产品的消费。非排他性指该产品一旦生产出来，可以同时为一个以上的个人联合消费。没有产品具备上述任何一种，它便是公共产品而必须由政府来提供。
什么是核心政府服务？从经济学上讲，公共产品应遵循比较优势原则，但由于政府的治理结构迥异于企业的治理结构，政府机构难已形成像企业机构那样的内在激励机制，政府行政层式的组织方式，相当于企业的组织方式，不仅信息搜寻和传递成本高，而且决定了它是风险厌恶性的，从而创新不足。因此，政府在提供基础设施服务方面处于比较劣势。
政府的基本职责是“提供一种文明可以修改规则的途径，调解我们在规则含以上存在的分歧以及强制少数不遵守游戏规则的遵守规则”，这表明政府的核心服务是制度的生产。建立和维持一整套法律和制度体系，以保障经济社会的正常运转是政府的主要功能。如果说政府还有责任照顾社会中的穷人和其他弱势群体，为他们提供公共产品的话，那么提供的最佳方式不是生产，而是购买，因为“公私合作的本质在于公共部门不是购买一项资产，而是按规定的条款和条件购买一整套服务”。
以上从两个角度回答PPP适用范围是公共产品和服务。然后我们来回答什么是运营？
PPP项目运营得对象即PPP项目资产，运营则指的是提供与资产使用相关的部分或全部服务。相对于一般商业经营性资产的运营，PPP项目运营更侧重运营的结果，而商业性运营更注重运营过程。按二八原则来理解，PPP项目运营80%的侧重运营的结果，20%的运营过程；而商业项目运营则相反。
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