回头看:从0报价看PPP项目中标标准是否围绕低回报率!

东营港区PPP项目估算总投资24.75亿元（暂定），包括航道疏浚工程、导助航设施、导堤工程等的投融资、建设、运营维护和移交等用户服务，项目合作期限14年，自本合同生效之日起计算，包含建设期2年，运营期12年。2月21日，东营港PPP项目招标公告显示：预中标的社会资本方为“中国铁建港航局集团有限公司（简称中铁建港航局）”，中标金额报价中，“资本金投资回报率”和“项目公司年融资利率”两项预中标报价都是“0”。

    在全球范围内，价格一直是招投标流程中的重要参数，因此低价中标所引起的恶性竞争往往屡禁不止，甚至出现了低于成本价中标的怪相。而东营港PPP项目就是一个典型案例，如果“资本金投资回报率”和“项目公司年融资利率”均为零，则考虑到贷款利率以及资金的时间成本等因素，项目公司本身不仅无法实现盈利，还将承担一定程度的亏损。

    但是预中标的社会资本方中国铁建港航局集团有限公司依然提出该种条件。这意味着作为施工方的中铁建更在乎东营港PPP项目的施工利润，而项目公司本身的盈利状况并不是其关心的重点，也不是其利润来源。极端情况下，甚至可能出现施工方为了中标项目，故意通过压低投资回报率，提高工程建设成本的方式获利，使得PPP模式最终沦为变相BT模式。

所以，PPP项目中标的标准不应该围绕着低投资回报率。因为低投资回报率，尤其是零投资回报率可能转移了利润来源、提高了建设成本，或者不惜以牺牲项目质量为代价，而以上这些都与PPP项目的招标初衷相左。

针对东营港PPP项目中呈现出的问题，参照国际PPP项目运作模式，笔者提出如下建议以供参考：

2014年国务院43号文出台以来，PPP模式在中国呈现出了爆发式的增长，渗透到公共服务的各个行业和领域。但是在快速发展的背景下，是否所有的公共服务项目都适用PPP模式依然是一个值得深思的问题。以东营港PPP项目为例，航道疏浚工程、导助航设施、导堤工程，在政府传统投资运营方式中作为港口各泊位的公共设施部分被予以分摊，其本身不具有运营性，项目所产生的现金流入是施工收入的体现，与项目运营的关联度不大。所以单体工程并不适宜采用PPP模式。

因此，建议在PPP项目前期识别论证阶段，不仅从物有所值和财政可承受能力等财务角度展开分析，同时需要评价项目是否适合PPP模式，即项目本身是否具有运营性，其付费机制与运营管理之间是否存在关联性，以此防止基建项目盲目使用PPP模式，造成变相BT的风险。

根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十六条和第十八条之规定：PPP项目中政府付费模式和可行性缺口补助模式中政府方的付费金额根据相关公式测算，其中主要的变量包括合理利润率和年度折现率。而合理利润率的参考标准为：以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

可见财政部规定中有关合理利润率仅给出了参考标准，而根据参考标准，PPP项目的合理利润率浮动空间较大，由于没有设定上下限，所以PPP项目合理利润率可能出现为零现象，由此也导致了东营港PPP项目双零中标事件的发生理论上并不违规。

但实际上，即使社会资本能获得低于商业银行中长期贷款利率的融资成本，但是低至零的项目投资回报率和公司年融资利率，则完全忽略了资金的时间价值，不符合合理之概念。因此，建议设定PPP项目的合理利润率参考区间，或者设定上下限，防止出现低于项目融资成本或者高于商业暴利等有违PPP项目属性，甚至有违商业惯例的行为。

根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十八条之规定：合理利润率以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。而根据实践惯例，PPP项目的合理利润率除了受付费机制、风险因素等影响，还密切关联行业属性和项目特点，例如同一区域的同类PPP项目的利润率具有趋同性。

所以在计算PPP项目的合理利润率时，建议参考同类型项目，包括区域、行业等维度。当单个PPP项目所确定的合理利润率与同类型项目存在较大出入时，除了风险分配或合同约定等方面具有重大差异，否则计算公式中的利润率合理性存疑。

（中国投资咨询有限责任公司风控法务部总经理 王忆南）

【要闻关注】《招标投标法》及其实施条例将迎“大修”

本报讯 记者乐佳超报道 国家发展改革委法规司近日发布公告，就《招标投标法》和《招标投标法实施条例》的修改决定向社会公开征求意见。其中具体修改内容涉及鼓励电子招标投标，加入创新节能环保等政策目标的考量，招标人可授权评标委员会直接确定中标人等。

根据《关于修改〈招标投标法〉的决定》（征求意见稿），此次《招标投标法》共有8项内容进行了修改。

一是将第三条中的“国务院发展计划部门”修改为“国务院发展改革部门”。

二是鼓励电子招标投标。在第五条增加一款，作为第二款：“国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标。数据电文形式与纸质形式的招标投标活动具有同等法律效力。”

三是在招标代理机构应当具备的条件中取消需有专家库的要求。删去第十三条第二款第三项：“有符合本法第三十七条第三款规定条件、可以作为评标委员会成员人选的技术、经济等方面的专家库”。

四是在招投标过程中加入创新、节能、环保等政策目标的考量。修改第十九条第二款，在保留原有“国家对招标项目的技术、标准有规定的，招标人应当按照其规定在招标文件中提出相应要求。”内容的基础上，增加了“招标人可以在招标文件中合理设置支持技术创新、节能环保等方面的要求和条件。”的内容。

五是明确电子招投标的投标准备期限。修改第二十四条，在保留原有“招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间；但是，依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日。”内容的基础上，增加了“采用电子招标投标在线提交投标文件的，最短不得少于十日。”的内容。

六是对中标人的投标应符合的具体条件中“经评审最低价”情形的使用范围作了明确。第四十一条规定，“中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。”此次修改，在此基础上增加了一款，作为第二款：“前款第二项中标条件适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目。”

七是增加了合同备案的要求。将第四十七条修改为：“依法必须进行招标的项目，招标人应当自订立书面合同之日起十五日内，向有关行政监督部门提交招标投标和合同订立情况的书面报告及合同副本。”其中，原先的“自确定中标人之日起十五日内”改为了“自订立书面合同之日起十五日内”，原先的“提交招标投标情况的书面报告”改为“提交招标投标和合同订立情况的书面报告及合同副本。”

八是增加合同履行情况的公开要求。第四十八条增加一款，作为第四款：“依法必须进行招标的项目，招标人和中标人应当公布合同履行情况。”

此外，《关于修改<招标投标法实施条例>的决定》（征求意见稿）明确，《招标投标法实施条例》此次共有2项内容进行了修改。

一是扩大了招标人确定中标人的权力，不再强调“应当确定排名第一的中标候选人为中标人”。针对中标人的确定，目前《招标投标法实施条例》第五十五条规定，“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。”修改后，第五十五条将变为：“招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人，或者在招标文件中规定排名第一的中标候选人为中标人，并明确排名第一的中标候选人不能作为中标人的情形和相关处理规则。依法必须进行招标的项目，招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人自行确定中标人的，应当在向有关行政监督部门提交的招标投标情况书面报告中，说明其确定中标人的理由。”

二是与《招标投标法》的第8项修改一致，增加了合同履行情况的公开要求。第五十九条规定，“中标人应当按照合同约定履行义务，完成中标项目。中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。中标人按照合同约定或者经招标人同意，可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成。接受分包的人应当具备相应的资格条件，并不得再次分包。中标人应当就分包项目向招标人负责，接受分包的人就分包项目承担连带责任。”修改后，在此基础上，增加一款，作为第四款：“依法必须进行招标的项目，招标人和中标人应当公布合同履行情况。”

国家发展改革委法规司在公告中称，《招标投标法》及其实施条例的此次修改，是按照党中央、国务院要求，深化招标投标领域“放管服”改革，不断增强招标投标制度的适用性和前瞻性，推动政府职能转变，助力供给侧结构性改革，促进经济社会持续健康发展。两个草案征求意见的截至日期为2017年9月20日。

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