（文章《PPP项目工程造价管理难点与突破》将分为三个篇章进行连载）
PPP（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。对于PPP的发展历程众说纷纭，有三个阶段，有五个阶段的，但大家有一个共识即是从2013年开始PPP进入了前所未有的爆发阶段。十八大提出了让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，同时，中国城市化经过十多年的高速发展，在取得卓越成就的同时也出现了大量的问题，地方政府负债率过高并在不断增长；环境问题日益突出，但治理需要大量资金；基础设施项目的建设仍任务艰巨且刻不容缓，在此种社会背景下，PPP项目如雨后春笋般在全国各地生根发芽，并快速发展。
PPP项目使社会资本最大程度地参与到项目的建设、运营等全过程中来。PPP项目的很大一个优点便是在政府与社会资本方之间合理分配风险，政策、法律法规、行政审批等风险由政府方承担；融资、建设、运营等风险则由更具有控制力的社会资本方承担；不可抗力风险由双方共担；从一定程度上来说缓解了政府的资金压力，且社会资本方的先进技术及优秀管理经验提高了公共产品的供给效率，社会资本方在此过程中获得合理的利润，从而达到了双赢的目的。从表面上来看，PPP模式确实是解决目前发展问题的有效方式，各地政府如抓住救命稻草一般，牢牢抓住并发挥其最大功效，大力发展。财政部于2016年2月正式公布了PPP综合信息平台项目库，并于每个季度公布项目库签约落地情况季报。截至2016年12月底，财政部入库项目11260个，入库项目金额达13.5万亿。
众所周知，任何事情都有双面性。PPP也同样如此，它并不是万能膏药，有好的一面也有不利的一面。目前PPP项目主要依靠财政部门或者发改委等部门所颁布的政策性文件作为指导依据，这些政策性文件法律层级较低，且往往是一个萝卜一个坑的模式，出现一个问题或者解决一个问题就发一个文件，缺乏整体把控的思路，另外各文件之间仍有相互冲突的规定，政府方在实施过程中感觉难以适从，且根据自己的理解很可能出现不规范的操作。这些不规范的操作当然会对我们后期的工程造价管理带来新的难题，要想找出解决的途径，我们不得不分析目前PPP项目存在的问题。我个人认为目前PPP项目主要存在以下几个问题：
（一）目前指导PPP项目的法律文件主要为部门规章、规范性文件等，法律层级较低，文件层出不穷，更新较快，且各个文件之间对某一问题的解释具有冲突，因此各地政府的操作五花八门。
（二）PPP项目实施方案质量参差不齐，可操作性不强，关键核心问题仍需由PPP项目合同加以约定。但PPP项目合同内容较为宽泛、可操作性不强，针对实施时的细节问题的约定不全。
（三）为了节省前期工作时间尽快使项目落地实施，部分地区往往不按照规定流程操作，这使得项目前期论证不充分，某些不适宜采用PPP模式实施，或者不是那么迫切需要采用PPP模式实施的项目往往半途而废。前期工作实施了绝大部分但是项目被叫停的状况时有发生。
（四）由于PPP模式在我国还处于初级探索阶段，执行完成的项目少之又少，无成功的经验可寻，PPP项目的合作周期较长，且往往涉及建设期、运营期、移交期各个阶段，大家都是摸着石头过河，对于未来可能产生的风险预见不足或者说根本没有意识要防范未来可能发生的风险，同时也由于这些不确定性，政府对于合同的管理比较淡漠，很多问题约定不明。为了使项目落地尽快进入执行阶段，往往采用边做边谈、边做边解决纠纷的方式。这使得很大一部分的PPP项目在实际操作过程中纠纷不断，加大了政府的管控难度。
以上是目前PPP项目在实施过程中所存在的主要问题。工程造价管理的主要目的是成本控制，而成本控制的首要阶段宜发生在合同的订立阶段。合同条款的设置从很大程度上来说决定了一个项目的初始价值目标，比如我们按照施工承包模式、计价依据、工程量计算原则、工程变更处理原则等等合同条款的约定都与最终的项目总投资具有深刻的联系。
作者：吴绍康 PPP事业部
编辑：中大信开元公众号
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