这两天关于PPP条例征求意见稿的讨论已经达到鼎沸的地步了。其中，讨论层面最高，影响最大的议题是“同样是社会资本参与公共服务的一种模式，为什么PPP条例征求意见稿中没有特许经营，特许经营又和PPP是什么关系？”这个问题实际上已经在我国PPP界游荡了很久。从2014年开始由国家发改委牵头制订特许经营管理办法，到2015年六部委共同签署的25号令出台，期间对特许经营问题，特别是特许经营的合同性质有过几次热烈的讨论，最后高法裁定为行政协议之后，关于特许经营的讨论暂时平息。随着2015年PPP受到大规模推行，特许经营的身影已经有些模糊了。但是，这个问题可以随着PPP条例的出台而淡出吗？
如果往深里探究下去，这个问题非常重大。如果PPP条例定位为顶层制度安排，特许经营与PPP的关系已经到了不得不弄清楚的地步了。否则，不仅是思想层面混乱，在操作层面还会出问题。本文附录有2017/7/23号发的《国务院法制办发布PPP条例征求意见稿》，请大家参详。
所以，综上所述，反观本次PPP条例征求意见稿。如果我们只有第二类特许经营，那么条例中不写特许经营也没问题，但是后面不得不写PPP的收入来源包括用户付费。这就是矛盾所在，更何况在我国用户付费和政府付费的项目一样多。除非条例中对用户付费只字不提，那么可行性缺口补贴也没意义，PPP项目的收入来源只限于政府付费，这与欧洲对PPP的定义相同。这是解决方案之一。
解决方案之二，如果条例不放弃用户收费，那么就应该在条例中列入特许经营，并且要表明VGF的正确含义与用法。这样PPP条例中不仅仅体现政府与市场的平等合作，还有行政含义，这与2015年六部委的25号令也弥合得起来。
那么，PPP项目是否需要行政的含义与色彩呢？这是我国未来PPP向何处去的重大理论问题。事实上，PPP在项目的前期和采购阶段，政府确实行使了行政职权，是政府行政的重要组成部分。社会资本通过激烈的竞争招标，从而获得了法律上认可的经营权。虽然政企双方签订了平等的合作协议，但这也是一种政府的隐性授权。所以，PPP不需要行政的说法是不对的。等到项目进入运营阶段，政府的行政职能确实缺失，仅靠一纸合同，不能保障双方利益。PPP在强调政府与市场平等合作的精神的同时，还要增加行政的内涵。
对特许经营而言，除了强调行政授予以外，政府按照市场规律办事，在具体事务上与社会资本平等合作也是需要的。所以，特许经营制度也要增加市场的内涵。
这样，根据我国的现实情况和特点，特许经营要向下补充政府与市场平等合作的精神，PPP要向上增加政府行政监管的制度与精神，各自形成行政与市场两级架构。这样，特许经营和PPP才能真正的合而为一，真正的融合起来。这也许是我国PPP立法最大的顶层制度安排。在操作上，可以建议如果政府和社会资本产生争议，可以先按照市场原则，走法律程序，如果始终无法解决，再走行政程序。具体如何设计，还需要我国法律大家们从长计议。
最后重申一句，行政要依法合规，实事求是才是真正的行政。
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