PPP浪潮中,究竟谁“绑架”了政府?

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国家从2014年开始推广PPP模式，初衷是为了解决地方政府性债务、防范财政风险，说白了，就是为解决“政府没钱的问题”。可实践看来，有钱的、没钱的政府都在做，适合的、不适合的PPP项目也都在做。有些政府甚至将其视为“政绩工程”，为了PPP而PPP，背离了初衷。

国发[2014]43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求加快建立规范的地方政府举债融资机制。文中第一次出现“推广使用政府与社会资本合作模式”的表述，鼓励社会资本参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资和运营。

国发[2014]60号文《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”，在公共服务、环境资源、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式。

国办发[2015]42号文《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》指出：“化解地方政府性债务风险，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。”

这三份文件反映的是我们国家大力推广PPP模式的初衷。决定一个项目是否以PPP的方式来进行，一定要从上述解决实际问题的目的出发，履行必要的评价程序，真正做到物有所值，绝不能“为了PPP而PPP”。

目前的PPP项目基本上是按照财政部113号文规定的五个阶段19个流程来推进，从项目识别开始，实施机构就会委托中介机构提供相应的服务。

通常，中介机构是为PPP项目提供咨询服务，主要工作是进行调查，完成物有所值评价和财政承受能力论证，在此基础上再行编制实施方案，进而编制采购文件，协助实施机构完成社会投资人的采购并签署PPP项目合同。

在整个流程中，所有工作都是以实施机构为主导，但其实中介机构往往起到了决定性作用。

实际工作中，很多实施机构对项目本身缺乏深入了解和把握，缺乏专业人才，缺乏对相关政策的深入了解，所有项目工作都推给中介机构，根据他们的想法实施。倘若所委托的中介机构不够专业、负责，那就很难起到政府“参谋助手”的作用。

作者曾作为社会资本方法律顾问的一个项目，购买采购文件后发现有很多规定不清晰的问题。在按照程序要求澄清的过程中发现，负责投标答疑的实施机构工作人员对问题答非所问，甚至连运营期和项目合作期都区分不清。很多专业性问题更是完全依赖于在场的中介机构。

另外，不同专业的中介机构对某些共性问题能否形成一致意见也应予以重视。很多实施机构在进行项目中介机构采购时，常倾向于选择一家主体，要求其概括承担工程咨询顾问、财务顾问、法律顾问等职责。如此，可使实施机构的工作相对清晰明了。

当时，该中介机构会再组织其他机构共同组成团队执行项目。他们可能并没有对某些问题达成一致意见，最终意见可能只是该中介机构的意见，而并未包含其他机构的意见。

从全面防控项目风险特别是法律风险的角度出发，对于某些安排的不同意见、对于某些风险的提示意见、对于这些风险的防范意见，必须如实反映给实施机构、反映到政府，并由其做出相应的选择。

在一些欠发达、后发展地区，社会资本方投资意愿不强，当政府吸引社会资本方的资源和能力不足时，政府就很容易被社会资本方所“绑架”。

主要表现在，社会资本方有能力影响甚至决定PPP项目的边界条件，成为项目采购的实际主导者；或政府确定了PPP项目的边界条件并组织了招标，但社会资本方可以随意更改。

某市关于一个项目进行采购。政府关于采购什么样的市场主体有自己的条件，可中标社会资本的意愿与政府本意相左。因他们的要求实则是对本次政府采购的根本否定，所以在最初是被拒绝的。

遭到拒绝后，该企业反而采取了拖延战术。政府与其多次沟通联系要求签署合同，但是该企业就是不予理睬，抱定你不同意我就不签的主意，拖了很久。

政府不放弃与第一候选方谈判。一是因为项目本身并没有足够的吸引力；二是，别的候选方没有真实投标意愿。对于政府来说，损失的不仅仅是项目前期准备的时间、精力、费用，更主要的是没有办法按期开工，不能完成年初既定的工作任务。权衡之下，当地政府不得不妥协。

在这个例子中，项目采购文件是存在瑕疵的，社会资本方正是看到了这一点，把握住了政府渴望、着急上项目的“脉”，利用其资格、资本优势“绑架”了政府，从而导致项目“天平”的倾斜，导致PPP项目实施的程序性错误。

因此，对于政府来说，从实际出发，树立正确的“政绩观”，适则做，不适则止，深刻领会PPP模式的实质，深入研究相关法律法规的要求，甄别和倾听专业、公正、独立的中介机构的意见，遏制投资冲动，依法依规，坚守底线，避免被 “绑架”，才能真正建立良好的投资环境、做出真正的PPP项目。