老潘PPP-项目建设管理体系与建设期监管之探讨(108)

一、 加强PPP项目建设期监管的必要性

传统工程建设项目采用目标导向，强调过程控制、塑造过程精品；过程是精品，结果必然是精品。PPP项目强调结果导向，采取付费与绩效考核结果相关联的方式，促使项目公司完成投资、建设、运营的预期目标。PPP项目一般在实施方案、合同中会对监管的方式和内容提出原则性的要求或约定，从监管时间上来说有事前、事中、事后监管，按监管主体区别有政府、第三方、金融机构、公众监管。但是，在实际工作中很多PPP项目的建设期监管未得到应有的重视，普遍认为完全由结果导向就可以制约项目公司，认为待项目竣工验收合格、进入运营期后，通过绩效考核结果与付费挂钩，“你干不好，我不给你付费”。这种情况势必留下后患，甚至引起合同纠纷。

举个例子，好比是家庭教育——孩子学习。如果家长平时对孩子的学习不管不问，只是将期末成绩与生活费挂钩，成绩不好扣减下学期的零花钱或生活费，甚至还可以打屁股；平时完全由孩子自己自主管理。这种模式也许对有上进心、自制力强的孩子没有问题，但是对与一些缺乏上进心和自制力的孩子来说，恐怕效果不会好。正常情况应该一方面发挥孩子的主观能动性，鼓励孩子自主管理、自主学习。另一方面应该加强过程监管，要把控孩子平时的学习生活是否是一个学生应该有的正常状态；如果他平时学习有计划，学习、锻炼、娱乐、休息时间安排合理，精神面貌、身体状态都不错，那可以少干预；如果整天泡网吧或者沉迷于网络游戏，或者与社会不良少年交往，家长必须及时干预、纠偏。PPP项目同样如此，在强调结果导向的基础上，应加强过程监管。目前PPP项目的社会资本多是施工单位，同时又主导项目公司（建设单位）。一些施工单位在项目管理水平方面类似于“缺乏上进心、自制力差的孩子”，即使在传统工程建设项目领域，项目管理水平也不高。况且术业有专攻，不同参与方的项目管理角度、范围、内容都不一样，政府的实施机构、政府的出资人对建设单位的项目管理，一般来说并不在行；施工单位熟悉施工项目管理，以施工单位为主体的项目公司对建设单位的项目管理同样也不在行。这种情况下，如果忽视过程监管，后果可想而知。

因此，笔者认为，加强PPP项目的建设期监管非常必要。

二、 “过程控制”与“结果导向”的关系

很多人认为“过程控制”与“结果导向”是两种不同的管理模式，二者选其一。笔者认为，就PPP项目而言，“过程控制”与“结果导向”不是二选一，而是一个硬币的两个面。“结果导向”是从政府方的角度来说的。对于项目公司而言，ppp项目的“结果导向”并不意味着项目公司本身也要“结果导向”；项目公司作为项目的建设单位，还是应该和传统项目管理一样，以目标为导向，将目标分解，采取针对性措施，加强过程控制，实现项目各项管理目标。

三、 建设期监管中政府方的角色定位

传统建设项目，政府方过去大多是成立指挥部、基建处去进行建设单位的项目管理；现在PPP项目则政府方自己不直接做，而是交给项目公司来做，身份由运动员转变为裁判员、技术代表；政府方不是不管，是管的方式发生了变化。

政府方相关人员应清晰的指导自身角色的转变，既不能越位又不能缺位。既不能像传统项目那样行使建设单位职责，甚至是家长式作风、大包大揽；也不能听之任之，不闻不问。如同篮球比赛，当球员们在场上正常对抗、有序竞争时，裁判员不能当场上的主角、乱吹哨，不能与球员争戏份，要把舞台交给球员；当场上出现混乱苗头、甚至火药味十足的时候，裁判要及时把控局面，将问题扼杀在萌芽之中，保持比赛的流畅性。

四、 做好建设期监管需具备建设项目管理知识

要想做好监管，先得会管；要想会管，先得会做。作为一个PPP项目建设期的监管者，先要掌握PPP建设项目管理一般规律，得先知道一个正常的PPP建设项目管理，应该做什么内容。如同篮球比赛，裁判员、技术代表虽然不是运动员，但应该会打篮球，参加过比赛，了解篮球运动的规律，知道哪些动作是合理的、哪些是违例、哪些是犯规，才能吹好比赛，使得比赛公平、流畅。很难想象一个不会打篮球的人能够当好篮球裁判。球迷朋友肯定看到过业务水平不行的裁判员对比赛观赏性带来的负面作用。

因此，PPP项目建设期监管者必须具备相关项目管理知识。项目管理是一门系统科学，其涉及范围很广，大到航天、探月，小到会议、请客吃饭，都是项目管理；工程建设领域的项目管理只是其中的一个分支；同样是工程建设项目管理，不同的行业项目管理内容也有所差别；同一个工程建设项目，不同的参与方项目管理内容也有所不同，有建设单位的项目管理、咨询单位的项目管理、设计单位的项目管理、监理单位的项目管理、承包单位的项目管理、供应商的项目管理等。

不同类型的PPP项目，建设期工作内容有所不同，但很多是共性的。这里，笔者根据多年的建设项目全过程管理经验，结合PPP建设项目管理的一般规律，梳理出构建项目公司建设管理体系的主要内容。

五、 项目公司构建管理体系的主要内容

首先，要进行基于合同的工作结构分解，画出项目公司的《合同架构图》，包括：咨询合同、勘察设计合同、监理合同、承包合同、市政合同、供货合同、运营维护合同、融资协议、保险合同等，要理清这些合同的管理关系、界面关系、支付关系、先后关系。它是建设项目管理的纲领性文件，是后续很多工作的基础性文件。

第二，每一个合同意味着每一项工作包；针对每一个合同进行工作分解，理清每一项工作之间的逻辑关系、计划开始时间和计划完成时间，可以形成《项目进度总控计划》。需要特别说明的是，这个进度总控计划不是施工单位的进度计划，它是前期手续办理、设计管理、招标采购、投资融资等内容的建设管理总控计划。同时，建立项目业主单位的月/周计划体系和建立项目主要参与方共同编制并执行的三级进度计划体系（该体系包括项目进度总控计划、项目建安及市政工程建设的各设计与施工方按照总控制计划的要求编制的专业工作计划、总承包方项目短周期工程综合进度计划）。

第三，每一份合同包都对应着合同额，累计起来，就可以形成《项目成本总控计划》。在项目招标采购时，《项目成本总控计划》将作为采购价格控制的参考目标。

第四，将《项目成本总控计划》与《进度总控计划》、各合同的付款条件结合，累计起来形成《项目资金需求计划》。

第五，根据项目自有资金情况、《项目资金需求计划》，可以形成《项目融资计划》。

第六，项目公司需搭建《组织管理架构》，结合进度总计划，还可以编制《项目管理人员进出场计划》，比如负责运营的人员何时进场，负责建设的人员何时退场。

第七，项目公司要编制《项目管理规划》，包括但不限于以下内容：项目概况、项目难点及对策、项目管理组织机构、工作机制、岗位责任、前期手续办理、投融资管理、安全管理、质量管理、进度管理、成本管理、环境管理、设计管理、施工管理、采购与招标管理、合同管理、档案管理、项目验收、保修管理、运营维护和培训管理、风险管理、财务管理、法务管理等。

第八，建立项目目标管理体系，包括安全、质量、进度、成本等管理目标；将目标层层分解、落实，针对目标编制管理方案，确保各项目标的顺利实现。以质量管理为例，可以在合同文件中约定质量目标，可以是合格工程，也可以是确定创优目标，比如鲁班奖、詹天佑奖等，规定奖罚条款，实行优质优价；承包人进场后，在施工方案中落实创优目标，按照创优要求，明确对关键部位的细部节点做法；在技术交底中，按照创优方案对班组进行交底；在质量检查时，按照优质工程的分部分项工程验收标准，进行检查（合格工程与优质工程，允许偏差范围不同）；工程技术资料按照优质工程要求进行编制、整理。

第九，项目公司要建立各种流程制度。包括变更洽商流程、招标采购流程、合同签署流程、合同变更流程、工程款支付流程等。

第十，项目公司还要编制《项目管理月报》，内容包括：前期手续办理情况、投融资完成情况、设计完成情况、现场安全质量进度管理情况、招标采购情况、合同签署及变更台账、合同价款的支付情况、变更洽商和工程签证台账、工程索赔台账、计划与实际情况的对比分析、示范项目的申报、专项资金的申请与使用情况、下一步工作计划安排、存在的重点难点问题和需要各方协调解决的事宜、当期现场照片等。

这里仅从单一PPP项目来举例，如果涉及多项目管理的情形，内容还会增加一些。

以上这些内容是一个科学的体系，之间有严密的逻辑关系。这样下来项目公司就绘制出一张作战地图，打仗就有了章法，可以帮助项目公司顺利地实现项目建设目标。同样作为监管方也有了监管的要点，一旦掌握了这些情况，项目的运行状态就一目了然。另外需要信息公开，大家都在说信息公开，到底公开哪些内容、如何标准化？众说纷纭、莫衷一是，这个模式为信息公开内容的标准提供了一种参考。

六、 建设期监管的主体与方式

具体的监管方式，可以有以下形式：

1. 政府方可以自己来监管，也可以委托第三方专业公司来监管。第三方公司可以定期去现场采集资料和照片、走访项目负责人、要求项目公司按照规定内容提供报表等多种方式进行监管。

2. 将前面构建项目公司项目管理体系的主要工作内容，在PPP项目合同中加以约定，作为对项目公司的要求。

3. 项目公司及时编制项目管理体系文件、项目管理规划等上报政府方；

4. 项目公司还要每月编制《项目管理月报》，其中内容如前所述。并要求将每周的《监理会议纪要》、每月的《监理月报》、项目公司财务报表作为附件一起上报。

5. 有条件的项目还可以使用专业的项目管理软件进行管理，一方面可以作为项目各参建单位一体化的建设项目管理办公平台，实现无纸化办公；另一方面可以作为完善的流程制度，来规范各参建单位的管理行为，保证项目管理的顺利进行，在项目管理范围内，实现从人治到法治；还可以给该项目各利益相关方留出接口，在授权范围内远程登录查阅项目信息，及时掌握项目的各种动态，实现信息共享。

6. 政府及相关机构对项目公司进行过程监督，只要在允许偏差范围内，可以不用干预；一旦发生偏差超出范围，则及时进行干预，予以纠正，确保项目顺利推进。

七、 结语

今年大量PPP项目相继落地，政府方督促项目公司在组建之初即搭建科学的项目建设管理体系，并探索实现建设期有效的监管方式，有利建设项目管理体系和过程监管模式的标准化，从而促进PPP项目持续健康发展。