近日（2017.9.16）受邀参加中国投资协会2017年政府和社会资本合作（PPP）年会，并参与中咨公司研究中心主任李开孟博士主持的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（下称“PPP条例”）讨论。现将相关发言及后续思考归纳成文，聊作备忘。
一、PPP条例的亮点
此次PPP条例的亮点主要有三个方面：
其一，在1990年代以来的特许经营及2014年以来的PPP领域，PPP条例是无可争议的里程碑。此前的那些争论，包括是否应当立法、何时立法、谁来立法等等，现在都可以放下了。形势比人强，尘埃已经基本落定。现在我们需要做的，是如何群策群力，争取让这个里程碑变为PPP领域的一座丰碑，而非拦路石。
仅就PPP而言，从2014年以来形成的三大博弈（央地、部际、市场）关系在很大程度上决定了PPP立法的走向。市场倒逼机制形成，部门立法难以落地，而中央及国务院的相关政策固然需要通过强力部委自上而下地推动，但是PPP的顶层设计最终还得由顶层出手。人大立法的位阶虽高，但是过程略显繁复冗长，无法迎合业内相对迫切的立法期待。由此，PPP条例应运而生。
其二，此次PPP立法是开门立法，提倡的是广开言路、集思广益，政府部门、专家学者和项目实操人员均有参与。也正因如此，PPP条例的具体内容还是比较接地气的，在一定程度堪称中国PPP发展现状的缩影。在PPP条例的字里行间，我们不难发现业内已经达成的诸多共识，这既是时代的烙印，也是PPP基本规律的总结。在这方面，相信PPP条例比同时代的其他行政法规都要做得更为深入而彻底。
其三，PPP条例有立法者的独立思考和坚持。比较引人注目的，是对“特许经营”和“物有所值”的淡化处理。虽然此举引发业内激辩，但是作为立法者，能有这种不和稀泥的态度，确是难能可贵的品质，是值得尊重的。
二、PPP条例的缺憾
仅从个人的角度观察，我认为PPP条例主要存在以下两点缺憾：
其一，受困于协调之难，在一些重要议题（如项目审批、土地利用、财税体制、投资者保护、合同性质、争议解决等）上显得力不从心，甚至于举步维艰。
其二，对于近年来，乃至于今后五到十年的核心政策导向可能没有来得及从PPP的角度进行针对性的深度研究，对于其中与PPP相关的基本逻辑及演进路线的梳理和提炼不足。在某种程度上，我以为这也是PPP条例难以在政策及部委两个层面成功突围的主要原因之一。
三、PPP立法的路径选择
在探讨这个问题之前，我们首先需要对中国PPP的立法环境有一个清晰的整体认知。我对此的总结是“一个冲突”（即PPP模式本身与中国的现行法律法规及项目审批制度之间的冲突）和“两个协调”（即政策协调和部委协调）。此前就此话题已有过多次讨论（旧文参阅：关于《PPP条例（征求意见稿）》的几点意见、写在PPP立法边上），此处不再赘述。
为了解决“一个冲突”和“两个协调”的问题，窃以为，中国的PPP立法面临以下三个方向性的路径选择：
其一，是框架性、体系性的立法，还是操作性、工具性的立法？
从国务院法制办收集到的意见反馈来看，大多数建议还是集中在PPP条例的可操作性上，对PPP条例没有致力于解决PPP实务当中存在的这样或那样的问题感到失望。坦白讲，我认为这些建议可以借鉴，并斟酌用于今后体系性立法。但是对于PPP条例而言，这些建议却是可以忽略不计的。
之前反复讲过，我们不能指望用一部法律解决所有问题，而需要用系统性立法来逐步完善PPP的法律体系（旧文参阅：PPP立法及配套制度体系刍议（上）、PPP立法及配套制度体系刍议（中）、PPP立法及配套制度体系刍议（下））。当下我们需要的，应该是PPP领域内的一部“宪法”或“准宪法”（考虑到今后人大立法的可能性），而不是一部试图解决诸多实际问题的工具法。后者缺乏现实基础和长远考量，是应该抛弃的幻想。
其二，是通过立法厘清基本边界和定义，还是大而化之地给出政策导向或总述？
对于这个问题，之前我考虑得不是特别清楚，一度还比较倾向于后者。而在看到PPP条例之后，个人观感后者的色彩仿佛要重一些，与我以前的期待贴近，但反而感觉不是很好。仔细一想，政策导向的事，已经有中发和国发文件去做了（如国发[2014]43号、国发[2014]60号、国办发[2015]42号、中发[2016]18号等），而且日臻成熟和稳定，PPP条例又何必去和它们竞争？抓住这些导向性政策文件中的基本逻辑和共识，为PPP立法所用，足矣。
PPP领域尽管在这几年达成了一些共识，或者称之为“PPP的政治正确”，但更多是集中在理念层面（如伙伴关系、合理回报、契约精神等），而在基本的概念和边界层面，市场上仍然是混沌一片，乌七八糟的东西很多，有的还颇为流行。PPP条例可以集中力量打歼灭战，着力厘清PPP的基本概念、定义和边界，在PPP的基本面“一统江湖”，而不要把力量过度浪费在时限性相对更强的政策引导层面。
其三，是抓住宝贵的时间窗口锁定共识，同时留出必要的接口，还是大刀阔斧，进行开创性的、推倒重来式的立法？
在这方面，我觉得PPP条例的方向感是不错的，即选择前者，致力于梳理、提炼和锁定共识，而非推倒重来、另起炉灶。当然，PPP条例对于“共识”自有取舍，肯定不能满足所有人的期待。而对于“接口”，则不可能不受限于各大行业主管部门、司法部门及立法部门的倾向性意见。很多在旁观者看起来唯一正确的选择，其背后的博弈、各方的诉求和未来的走势，个人理解，其实都是立法者不得不予以慎重考虑的因素。
P3带路原创集锦：
第一百篇——政府性基金用于PPP项目的有关问题浅析
第九十九篇——关于《PPP条例（征求意见稿）》的几点意见
第九十八篇——刺破“政府购买服务”的面纱——兼议87号文的逻辑问题
第九十七篇——刘世坚律师在联合国TOS PPP会议上的发言
第九十六篇——P3带路评：《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》
第九十五篇——P3带路拾遗——中国PPP制度顶层设计的主要问题和改进建议
第九十四篇——浅议PPP项目的财政承受能力论证
第九十三篇——P3带路评：《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》
第九十二篇——《企业投资项目监督管理暂行办法 （征求意见稿）》简评
第九十一篇——“PPP台九条”简评
第九十篇——《杭州市城市轨道交通资金筹措与平衡办法》简评
第八十九篇——财金55号文对PPP ABS的影响简析
第八十八篇——PPP迷局及破解招法小议
第八十七篇——PPP和推背图
第八十六篇——法律视角下的PPP项目资产证券化
第八十五篇——刘世坚律师在联合国PPP论坛上的发言
第八十四篇——重磅文件《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》简评
第八十三篇——《财政部湖南专员办：加强地方政府融资平台公司债务监管的几点建议》简评
第八十二篇——再谈PPP合同争议解决机制
第八十篇——土地使用权作价出资（入股）在PPP项目中的适用简析
第七十九篇——PPP合同下政府付费的几个原则
第七十八篇——《政府出资产业投资基金管理暂行办法》简析
第七十五篇——ABS是PPP痛点的放大镜 也是PPP改革的催化剂
第七十四篇——国家发改委PPP项目工作导则的影响力初显
第七十二篇——财政部监察专员办事处对PPP项目融资模式的影响
第七十一篇——PPP重磅利好文件简评
第七十篇——地方债、政府支出责任与PPP
第六十九篇——PPP最新重磅文件简评
第六十七篇——中国PPP发展之主要障碍及对策
第六十六篇——中国式PPP可持续发展的三个核心问题
第六十五篇——写在PPP立法边上
第六十篇——PF2学习笔记之四——法律变更及其风险分担
第五十五篇——P3带路，中国声音——中国PPP专家代表团联合国活动侧记
第五十二篇——PPP项目性质及审批制度简析
第五十一篇——PPP立法及配套制度体系刍议（下）
第五十篇——PPP立法及配套制度体系刍议（中）
第四十九篇——PPP立法及配套制度体系刍议（上）
第三十九篇——地方债写给PPP的一首情诗
第二十七篇——中国PPP制度顶层设计的主要问题和改进建议
第二十四篇——刘世坚律师在特许经营立法专家组成立会上的发言
第十七篇——PPP发展现状之三大背离
第十四篇——供给侧、引力波和PPP
第十二篇——你永远无法赶跑看热闹的人——PPP中国中心解密
始发篇——PPP灌水专栏
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