经营与服务，是同一事物的两个方面，且是相互依赖、相互依存的两个方面：没有经营谈不上服务，没有服务经营就没有宗旨，这种现象特别体现在政府与社会资本合作领域。一段时间以来，业内许多人，一直混淆特许经营、政府与社会资本合作（PPP）和政府购买服务三者内涵，也成了政府与社会资本合作中，部门利益、职责交叉最严重一个领域。那么，这三者是什么关系，在工程建设领域又是如何界定的，本文依据国务院及部门相关文件进行分析，以理清三者关系。
市场经济中，政府除去依法维护、监督市场秩序外，还有一项重要职责，即提供社会公共服务。从表象上，政府购买服务是政府依照法定程序向市场主体购买服务。
关于政府购买服务的内涵，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）文件明确指出，政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。财政部、民政部和工商总局《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）第二条明确规定，本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。同时，政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。
关于政府购买服务的内容，国办发〔2013〕96号界定为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录，明确政府购买的服务种类、性质和内容，并在总结试点经验基础上，及时进行动态调整。为此，财综〔2014〕96号第十四条明确规定，除法律法规另有规定外，下列六项服务应当纳入政府购买服务指导性目录：
①基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
②社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
③行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
④技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
⑤政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。
⑥其他适宜由社会力量承担的服务事项。
其中，第⑤项中的“工程服务”即工程建设项目运营、设施监测和管理等。
关于政府购买服务的方式，国办发〔2013〕96号要求，购买工作应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。对应的，财政部等财综〔2014〕96号第十七条规定，购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。但公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等采购方式，对于上述政府购买服务范围并不一定适用，为此，财政部2014年12月31日颁布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号），其第三条明确规定，政府购买服务项目可采用竞争性磋商方式采购。
二、什么是特许经营
特许经营是经济体制改革中政府提供社会公共服务的一种方式。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求对国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的深化改革，推进公共资源配置市场化。
故此，特许经营是政府将自己依法经营的项目或设施经过法定程序特许给市场主体进行经营，进而提供服务，是对垄断性经营的国有资本一种改革方式。在经济体制改革过程中，出现了三类资本全部或主要股份归国家所有国有企业：一是特殊法人企业，由政府全额出资并明确其法人地位，由国家通过专门的法规和政策来规范，不受公司法规范，如国防设施、城市公交、城市绿化、水利等，由公共财政补贴维持；二是国有独资公司，由政府全额出资，如铁路、自来水、天然气、电力、机场等；三是国有控股公司由政府出资控股，受公司法规范，主要指准自然垄断企业。
国有企业中的第一类是最典型的“特许经营”，第二、三两类为国家垄断性经营。随着政府配置资源方式的创新改革，上述政府直接或间接经营事项正在进行市场化改革，也正在由政府“特许”、“准特许”改为“市场化”经营。
三、建设项目PPP与政府购买服务、特许经营
基本公共服务大多是政府在完成基础设施或公益事业建设项目后，通过组织对项目或设施运营而提供的。故此，政府需先行投资完成基础设施或公益事业项目建设，公共财政支出压力大，同时，也极易造成公共服务滞后，满足不了人民群众日益增长的物质文化需要。
政府与社会资本合作（PPP）正是在这样一种社会发展过程中产生的，即社会资本通过特许经营等方式，参与基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目；政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益的一种合作方式。
那么，PPP与政府购买服务、政府特许经营是什么关系呢？
1.政府购买服务不能应用于建设PPP项目
基础设施和公益事业项目建设属于依法必须进行招标项目。为什么说政府
购买服务不能应用于建设项目呢？首先，基础设施和公益事业PPP项目是政府与社会资本在项目投资、建设和运营上的长期合作行为，而政府购买服务是服务购买行为，是市场上“等价有偿”一次交易行为而非政府与社会资本长期合作；其次，建设项目不属于国办发〔2013〕96号和财库〔2014〕214号规定的购买服务内容。
但一段时间以来，一些地方政府一直认为政府购买服务包括建设项目PPP，采用政府采购法中竞争性谈判、竞争性磋商等非招标方式确定PPP建设项目中的社会资本投资人，并违法许诺其在后期建设过程中一些依法必须进行“招拍挂”事项，如土地，以及建设中的施工等事项不再进行招标。
的确，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》适用于政府购买服务，一段时间，一些人也错误的认为该办法适用于建设项目PPP中社会资本投资人采购，其起因是《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库[2015]124号）中对这一办法的补充规定，其中明确采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），在采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有1家的，采购人（项目实施机构）或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。这一错误认识也直接导致了地方政府债务，包括一些隐形债务的进一步加剧，使得国务院关于加强地方政府性债务管理的意见一定程度上打了折扣。
为此，财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）中，再次重申政府购买服务的范围，其中第二条明确规定，严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目；严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。同时规定，政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。
2.特许经营属极少类建设项目而非PPP
《基础设施和公益性事业特许经营管理办法》（国家发改委等六部委2015年25号令）第三条规定，基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。故此，特许经营属于建设PPP项目。
但注意，其中“政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织”表明，特许经营在中国是一种政府“行政许可”行为，其宗旨仍是实现政府“提供公共产品或者公共服务”，不过是采用“政府特许经营”的方式提供。这也是2015年1月1日其实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（十一）规定的，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，人民法院需要受理公民、法人或者其他组织提起的诉讼的原因，因为特许经营不是建立在合同双方地位平等上的一类合同而是政府特许经营合同。
伴随着深化经济体制改革和国务院的“放管服”改革，特别是其职能转变，在基础设施和公益事业项目中，大量社会公共服务已经由政府直接或间接提供转化为市场主体提供，对应的，基础设施和公益事业项目建设也不在需要政府投入。故此，基础设施和公益事业特许经营项目正在由“政府特许”向市场主体提供服务方向转化而日益减少。
实际上，PPP着重在政府与社会资本“合作”，而“特许经营”注重在政府经营上的“特许”，政府与社会资本投资人地位上不平等。两者在理念上并不一致。从这一层面看，中国的特许经营也不能等同于PPP项目。
3. 构建有中国特色的PPP机制
PPP机制构建的基础是公共资本与私营资本合作。政府代表全民拥有公共资本的投资、建设、运营权，进而提供社会公共产品与公共服务。然而，伴随中国数十年经济体制改革，其绝大多数基础设施和公益事业项目已经由政府代表全民拥有改革成了“特许经营”模式，在这样一种社会环境下如何构建具有中国特色的PPP机制呢？
首先，需要进一步深化经济体制改革，特别是行政体制改革，构建符合市场经济发展的经济运行体制，而现行体制中，政府介入微观经济活动多，耗费大量的的人力、物力和财力，公共服务供给严重不足。为提高公共服务供给能力和标准，PPP机制是一种行之有效的方法，但中国目前的行政管理体制远不能满足该机制要求。政府只有退出那些市场机制可以有效调节的微观经济事务，从而才能更好地发挥政府职能，也才能促成PPP机制需求的市场环境。
其次，PPP机制是公共资本与私营资本合作，那种政府与国有企业间的资本合作并不能看成真正意义上的政府与社会资本合作（PPP），因为政府与国有企业，特别是那些国有独资、国有控股企业间的资本合作，实际上都是国有资本，并不能真正发挥PPP机制的市场功效，与此同时，还会导致政府风险加大。为此，需要认真贯彻执行《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，按现代企业制度对国有企业进行“混合所有制”改造，允许非国有资本参股，以真正实现政府宏观调控、企业自主决策、自主经营、自负盈亏，进而在市场上参与平等竞争、合法经营。
这当中，正确处理政府与市场的关系，深化行政体制改革是PPP机制的基础，构建符合中国人文特点的PPP市场规则而不单是规范依法行政行为，促使政府和社会资本在对市场风险有效控制基础上加强合作，“合作共赢”，才能营造有中国特色的PPP市场环境。
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