摘要：2017年9月16日，中国2017年政府和社会资本合作（PPP）年会在京召开。会议由中国投资协会主办，上海城建投资发展有限公司承办，中国PPP服务平台全程直播，微信公众号PPP聚焦进行报道。以下据著名PPP专家、清华大学教授王守清在会上的讲话整理，未经作者本人审核。
风险是一个很笼统的概念，从学术上一般说风险分为三个要素：一个是做一个项目会发生什么事情，叫事件；第二是发生的可能性有多大，叫概率；第三是这件事情发生以后的后果或者结果，损失就是后果。风险管理其实就是按照这个原理，要么不让这件事情发生，要么发生以后让它的后果不会扩散，而且这个后果在我们承受力之内。
风险管理最重要三句话：
第一，如果知道一个项目有什么风险，这根本不可怕。可怕的是不知道有什么风险，而PPP模式是一种新模式，其风险未知。
第二，谁对项目有控制力，谁就承担这个风险。
第三，如果某一个人去承担风险，但是风险发生了怎么办？这就是承担人必须承受的后果，那么这个承担人的承受力得到体现。投资不是赌博，在承受能力之内的风险，就是风险管理的基本概念。
风险管理分成三个阶段：风险识别、风险分析、风险应对。
PPP里真正的风险是所有PPP项目都有的风险。对于不同类型的项目又有不同的风险。国企对建设阶段的风险非常熟悉，但是对运营阶段的风险不太清楚。民营企业在这方面比较有经验，为什么央企重建设轻运营，因为不懂得东西不去做。民营企业更愿意做运营的事情。
PPP项目有一个最大的问题是没有人有控制力。国际上的经验证明，决定一个投资，特别是PPP项目能不能成功，更重要的是国家层面和行业方面的风险。有的保险可以买保险，有些是不能买保险的。有的人有控制力，谁有控制力谁去控制。所以政策变化的风险、法律变化的风险、汇率变化的风险必须由政府去承担。运营产出不达要求，这个必须由投资者承担。市场需求，这要区别对待，如果销售渠道，比如电暖、水暖是市场控制的，所以这个风险必须由政府承担，叫兜底。比如说路桥，这种风险就应该双方分担。但毕竟地方政府更了解一个地方所需要多少基础设施，所以他分担要多一点。但是现在世行、亚行说这种市场风险应该更多地由投资者承担，因为只有投资者比政府更专业，这样逼着投资者好好去分析。而且可以规避发展中国家过去一直的顽疾，就是政府只想上项目，而不去考虑是不是满足社会需求，就是过多了。但是如果政府不承担市场需求风险，就必须给排他性、垄断性，要不然对投资者来说风险太大。这是不可控风险。还有不可抗力，包括地震这些东西。
风险管理其实是一个系统的学科，在短短20年已经形成了完整的流程。用在PPP里首先要考虑应对的策略。如果觉得风险太大，就回避。如果要干，可以通过合同把政府转移过来风险再转移给别人，还有就是让对方不敢轻易违约。或者事先准备一笔钱，万一风险发生以后把这笔钱投进去。所以做PPP项目，股东之间必须商量好每个人各出多少股份。超出以后每个人必须按照各自的比例追加备用金。在银行贷款，万一你超支了，所有的金融机构都是锦上添花，从来不会雪中送炭。所以要事先谈好备用贷款。
具体落实下来就是靠合同。投资者、金融机构和政府，如果不懂PPP，什么钱都可以省，但千万不要省咨询尤其是律师的钱。中国的问题是没有出问题时不舍得出咨询费，出了问题出多少咨询费都愿意。
最重要的还是主要措施。不同的人、不同的企业，对同样项目的看法是不一样的，这取决于他自己的实力，还有他的爱好、性格，我们叫风险态度。受教育越多的人一般比较保守，知道的越多的人一般比较保守，反过来就是无知者无畏。2014年、2015年就有很多无知者，现在项目都出问题。还有就是控制力、承受力。有的风险企业是没有控制力的，如果你逼着他承担，企业要么不做，要么就满天要价。万一他做不下去了，等于躲过来又害了政府和老百姓，所以一定要分担。对企业来说，也不要认为承担更多的风险就可以获得更多的回报。还要考虑这是公共产品，如果赚的钱太多了，可能老百姓会造反，政府换届以后也不高兴，对你不利。如果没有控制住，你的资本金就没有了。
现在政府要求PPP越来越规范，不许政府出函、出担保。依靠政府的信用去做PPP已经不太可能了。这逼着银行要考虑我怎么去选项目，怎么样设计合同结构。现在一些股份制银行开始陪着投资者选项目，去跟政府谈判，去签约，这样会做得更好。这对我们以后的合作模式会有一些变化。
这张图就反映了不管你从哪个角度考虑，一定要考虑自身对特定的风险是否有管控能力。如果有，可以承担这个风险，或者承担多一点风险。如果没有管控力，在任何情况下都不要去承担这个风险。
从风险管理的角度来说，有十个原则，但是用的最多的是三个：
第一是控制力。对于政府来说，投资要承担所有的风险，除非合同里明确。投资者承担下来并不是一个人承担，当地政府要承担土地获取、法律变更，政策又包括本级政府能控制的政策、省政府和中央政府控制的政策变更风险。另外还有外汇的问题，发达国家外汇风险政府不承担，在发展中国家政府承担。为了鼓励每一方积极主动承担风险，就要有风险承担回报机制。我们的合同应该是保证任何一方承担的风险有一个上线，就回到承受力的概念。如果风险达到上线就启动谈判，可以采用调价机制。北京新年高速车流量低了政府兜底，车流量多了，政府分成。我们把这些理念用在我的合同里面。
下面具体谈谈政策风险。
在国内只有民企才担心政府不守信用，央企根本不太担心，国企也有一点担心，但不会那么严重，因为他至少对地方政府还是有一点影响力的。央企和国企是不会倒闭的，这是本质，顶多是个别人被问责。如果项目流程合规，也不会被问责。而民企做不好会血本无归。但“一带一路”既使是央企，你也没办法搞定当地政府。
国外的合同是把所有细节都考虑到，我们把国内的思维带到国外去做“一带一路”，肯定不行。据统计，过去几年我国的央企走出去投资，60%血本无归，就是因为错误地把国内的做法带到国外。应对这些政策风险，最主要是转变观念，首先搞清楚有哪些风险，把未知变成已知。有些国家民族意识非常强，而且他们光脚的不怕穿鞋的。
具体做项目的一定要尽职调查，把风险都找出来，跟NGO、公众和政府沟通。在国内我们可以不考虑老百姓，但是在国外一定要考虑。
从长远来看，我们应该遵守国际惯例和市场规则。国际惯例之所以成为国际惯例，是几十年已经形成的一套做法。真正好的东西是经得起各个国家的考验的，你可以有一些特殊性，但是不能太过分。在中国可以让国企和央企参与PPP，但是必须施加限制，否则就是国进民退。发改委和财政部今年的态度开始有点变化，第一就是鼓励民营企业，这就是回归PPP第二个P（私）的本质。
中国的政治体制、组织结构，使得所有当官的人根本不考虑这个项目将来付不付得起。本来财政部的意思是想减债，现在发现不仅没有减，反而地方债每年增长30%。现在地方的负债比我们所知道的多的多。所以可能今年有一个很重要的举措，一个就是要求规范了，很多PPP就很难落地了。另外地方政府10%的上线到了。
由于这些原因就会导致政府付费的项目可能从严。没有钱你就不要玩，玩多了可能出现系统性风险，可能是代际不公平，这一代把子孙后代的钱都花掉了。今年会鼓励使用者付费，即使你这个项目入了项目库，做不了就不要做了，地方政府量入而出。一个底线只要有可能形成政府债务的，基本上就很难去做。
政治风险的应对措施，很重要就是合同的问题：
第一，为关键合同提供担保。政府负责供应原材料，负责购买你生产出来的水和电，这也算担保。国有企业是一个企业，他如果违约，你告他，他破产了你也接着完蛋。供应商或者购买商政府必须为他提供担保，来宾电厂里面就有。
第二，货币兑换转移。汇率只是汇率风险中的一个，能不能兑换，兑换完之后能不能汇出去。
第三，有了争议尽量争取国际仲裁。在他本地仲裁肯定完蛋，回到我们国家仲裁人家不同意。
第四，关税流程简化和土地等一些配套支持。
政府给过国企提供担保，就像来宾电厂，广西政府给来宾二期电厂提供担保，把大家拴在一起。把所有中方和国营企业参与这个项目的法律责任都集中在一家——广西政府。比如说买出口信用保险，世行、亚行的政治保险，广西政府就不敢违约。广西政府不违约，等于所有中方参与这个项目的人都不违约。所以这个合同的结构设计非常关键。
政策风险的应对有很多具体措施，我按照我认为的重要性给大家排序。我们去一个地方投资，最重要是选国家。这个国家最好是跟我们国家共同加入了投资保护协定，万一对方政府违约，有这么一个组织，对方是成员国，他必须遵守。我们一定要从中口行和国开行贷款。购买中心保投资保险，把中国政治牵里来。对外投资其实是一个国家实力的象征，如果对方政府违约，那我们国家政府搞定不了他，那就麻烦了。获得国际财团的援助，如果只是中国放贷力量不够强。你只要买了，这个国家是世行成员国、亚行成员国，他不敢违约，否则世行、亚行会取消对他们国家的贷款。获得当地政府准确信息，我们中国人比较容易玩关系，我们能见总统，给总统送钱，把总统搞定。我们去了一个非洲的国家，真的把总统搞定了。但是也没有用，什么都谈好了，但是要过一下议会，议会过了，正式签约。没想到总统的卫律长带兵把他包围的。我已经花了10个亿，如果不继续花，已经建成的设施就废了。如果我接着花，两年以后又出现问题了，就很难受。按照这个政策很难预测。
我们国内有很多是这样，我先干着，我先占着这个坑，然后再去谈，这个也很麻烦。为什么国外一个PPP项目落地的时间平均下来2年甚至3年，我听说过的最长的是17年。我们国家是按正常流程走，合规的话是5个月，最长时间是11个月。老外为什么花那长时间？就是把所有的细节敲定，把合同落实好。
如果政府不守信用怎么办？我们有这么多措施。
一般会有个签字仪式，正好利用国家领导人出访，这个有点用处，但是没有法律效力。有的时候就靠我们国家领导人给他们国家的领导人打个电话，有的时候有用，有时候就没有用。
与当地特别是高官、NGO以及公众保持良好的关系，同时了解政策的走势。除了政府出口信贷、信用保险（中信保），和国际多边代理机构也要多沟通。
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