PPP是 Public- Private- Partnership的首字母缩写,常译为“公共-私营一合作机制”、“公共和私人部门合作伙伴关系”、“公私伙伴关系”、“公私民营合作制”、“公私合营”等。PPP本身是一个意义宽泛的概念,世界各国并无统一的定义,通常是指为了建设基础设施项目,或是为提供某种公共产品和服务,政府按照一定的程序和方式,与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础,明确双方的权利和义务,发挥双方优势,形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式,提高质量和供给效率,最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的效果。
我国政府将PPP模式译为“政府和社会资本合作模式”。财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式的有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)规定,政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。
发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)则定义政府和社会资本合作(PP)模式是指,“政府为增强公共产品和服务供给能力,提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”
国务院办公厅在转发《财政部、发展改革委、人民银行〈关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见〉〉的通知》(国办发〔2015〕42号)中也指出,政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。
上述文件的规定均强调PP是政府和社会资本建立的一种长期合作伙伴关系,PPP模式有利于提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。
PPP的内涵是什么?
PPP的内涵主要包括以下四个方面：
(1)PPP是公共部门与私人部门之间的伙伴关系,也是以项目为主体的融资活动,主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来融资,这是PPP区别于其他项目融资模式的关键点。
(2)PPP的合作伙伴关系是关系性的契约形式,通过合同来界定各方权利与责任,并在此基础上进行长期深入合作,契约实现的是公共需求目的,而非单纯的商业利益关系。
(3)PPP项目公私合作的实现,需要有长期的、有效的公共政策或规范的制度,公共部门的重要职责之一就是要制定各种清晰的标准。
(4)PPP项目引入社会资本的资金与专业技能,公共部门和私人部门合作基础是基于合作期间的资源配置、产出的费用支付与回报、全流程的风险分担和利益共享。
PPP的理念是什么?
PPP模式的理念包括政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢、全生命周期合作和物有所值评价理念。其中树立契约理念、全生命周期合作理念与利益共享、风险共担理念是PPP模式的关键。
(1)契约理念。PPP项目是政府和社会资本之间的长期合作,双方要按照市场规则在平等协商、依法合规的基础上达成合作关系,通过“合同条款”约束政企双方行为。财政等政府职能部门要树立契约精神,严格按契约规则办事,严格界定与市场的边界,既不“越位”、也不“缺位”,真正实现激励相容目标。
(2)全生命周期合作理念。真正的PPP模式体现了双方在项目全生命周期的合作,社会资本要从项目立项设计阶段就参与进来,论证项目可行性,政府部门在项目运行的全过程都要切实履行监督职责,保证公共产品效益。
(3)利益共享、风险共担理念。PPP模式更强调对项目产生的综合经济效益和社会效益的分享,要让社会资本有盈利但不暴利,同时双方风险应采取最优应对、最佳分担方式,尽可能达到项目整体风险最小化。
PPP的实质是什么?
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014)76号)指出:“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务,要求从以往单一年度的预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划。”
PPP的基本原则是什么?
根据国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发(2015)42号)的规定,政府与社会资本合作(PPP)的基本原则包括以下五个方面:
(1)依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道,建立健全制度体系,保护参与各方的合法权益,明确全生命周期管理要求,确保项目规范实施。
(2)重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等,必须树立契约理念,坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。
(3)公开透明。实行阳光化运作,依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。
(4)公众受益。加强政府监管,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。
(5)积极稳妥。鼓励地方各级人民政府和行业主管部门因地制宜,探索符合当地实际和行业特点的做法,总结提炼经验,形成适合我国国情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,有序推进项目实施,控制项目的政府支付责任,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾,带来支出压力。
什么是广义的PPP模式?
广义的PPP模式是一种公共服务提供机制,泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,介于完全由公共部门提供公共产品和私有化后完全由私人部门提供公共产品两个极端之间。
什么是狭义的PPP的模式?
狭义的PPP模式是一系列项目融资方式的总称,包含BOT、TOT、DBFO等多种模式,是指公共部门与私人部门签订PPP项目协议,由该私人部门根据PPP项目协议,负责项目的筹资、建设与运营等的一种集建设、运营和管理的公共产品或服务的提供方式。
狭义的PPP模式强调在公共部门与私人部门之间的风险共担、优势互补和全程合作关系,由公共部门向私人部门授予一定的公共权力,让私人部门参与到原本由公共部门单独承担的公共事务当中,建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的模式,以此充分利用私人部门的资源,提高基础设施质量及公共服务水平。
PPP项目有哪些主要特征?
PPP项目有五个主要特征：
(1)PPP项目政府支出责任明晰化。PPP项目政府由投资补助向资本投入转变、由直接投资“补建设”向间接投入“补运营”转变;通过严格的物有所值评价和财政承受能力论证,科学测算项目建设成本、运营成本和利润水平,按照使用者付费、政府补助和政府付费等不同付费模式,严格划分政府支出边界,政府不承担兜底支出责任。
(2)PPP项目政府监督管理全程化。政府与社会资本合作项目识别、准备、采购、执行、移交的全生命周期,政府必须全程参与。与传统的政府投融资一次性项目审批不同,需要政府对项目的服务质量和价格补贴进行全生命周期持续监管,同时将政府的支付责任纳入中长期规划和资产负债管理,确保项目跨年度预算安排。
(3)PPP项目风险分担机制化。政府与社会资本利益共享、风险分担,通过项目合同予以明确界定。
(4)PPP项目的公共属性。PPP模式适用于公共服务领域,PPP项目定是具备公共属性的公共产品或服务。
(5)PPP项目政府和社会资本长期合作的伙伴关系。
采用PPP模式有哪些优点?
PPP模式关键在于引入社会资本承担公共产品和服务项目的融资、建设、运营等的大部分工作,与政府直接提供公共产品和服务相比,PPP有助于地方债务的治理。
(1)PPP模式能缓解政府增量债务。社会资本承担项目融资大部分工作以换取公共产品与服务项目的长期特许经营权,政府将部分债务转移至社会资本。
(2)PPP模式能够消化政府存量债务。社会资本负责项目运营、维护其比融资平台公司直接运营更有效率,所获得的收益更有助于消化存量债务。
(3)PPP风险共担,分散了风险承担责任。PPP在项目初期已实现风险分配,政府与社会资本各承担部分风险,降低了项目融资难度。
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