PPP模式（Public-Private-Partnership，政府与社会资本合作）于1992年率先产生于英国，主要应用于交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理等工程项目，随后智利、葡萄牙、巴西跟进。本世纪以来，联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织在全球大力推广“PPP”的理念和经验，发展中国家也开始纷纷实践。
有人认为，英国等国家发展PPP的最初背景是政府财政吃紧，不得不借助市场的力量，而中国则不然。理由是货币超发导致城市土地价值激增，仅土地出让金一项就可为政府带来大笔收入，中国大力发展PPP，是为了尽快形成基础设施资产以平抑货币超发。
这种依据有失恰当。中国发展PPP是在经济新常态下做出的一种选择，具体原因有三个方面。
一是与其他国家发展PPP的背景相同，中国地方政府也面临财政吃紧的状况。地方政府尽管财政收入增长很快，但财政支出的增长更快，这就造成地方政府债务不断增加。根据财政部预算司公布的《2015年和2016年地方政府一般债务余额情况表》和《2015年和2016年地方政府专项债务余额情况表》，2014年末地方政府债务限额共计154074.3亿元；2015年地方债务限额共计160074.3亿元；2016年地方债务限额共计171874.3亿元。而中国经济经过30多年的高速发展，民间已积累了大量资金，PPP模式是动员社会资本、缓解政府财政压力的有效方式。
二是保增长需要投资驱动。中国经济已进入经济增速换档期、结构调整期、改革阵痛期这“三期叠加”的状态，经济下行压力一直存在。要保持经济稳定增长，投资是驱动之一，而PPP模式是增长投资的重要途径。
三是贯彻落实十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”，要改变过去政府在资源配置中占据主导地位的状况，理顺政府与市场的关系，PPP是很好的一种方式。
PPP上接政府资金，下连社会资本，肩负改革中的诸多角色，获得颇多政策支持。但在实际审批中，PPP这个“宠儿”却有“两个妈妈”来争，即国家发改委和财政部，两部委政策发布的不一致也引发一些市场担忧。
发改委方面，先是报请国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），提出在公共服务、资源环境、生态保护基础设施等领域，积极推广PPP模式，紧接着，又研究起草了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），对PPP要点和推广中存在的问题提出了具体要求，并要求各地按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库。
与此同时，财政部也成立了PPP中心，发布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，同时公布了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，总投资1800亿元。
发改委和财政部分别推行PPP模式，虽基本思想一致，但具体操作细则仍有差异，产生了一些不必要的矛盾，引起市场担忧。到2016年年中，PPP项目投资规模达到10万亿，如此庞大的项目管理成为急待解决的问题，明确发改委与财政部的分工提上日程。
2016年7月7日，国务院常务会议明确了部门职责分工，发改委统筹PPP传统基础设施领域，财政部统筹PPP公共服务领域。2016年8月10日，发改委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，10月24日发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》。此前9月，财政部也公布了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，对公共服务领域PPP项目操作流程予以规范。
问题并没有就此解决，因为“基础设施”和“公共服务”在很多方面是重合的，很多基础设施就是为提供公共服务而建，笼统的界定并没有解决实际操作中的困难。
发改委的工作导则弱化了财政部力推的物有所值评价和财政可承受能力评价，强调招投标选择合作伙伴；而财政部的办法则强调政府采购选择社会资本。在实施机构方面，发改委给定范围较宽，包括地方政府行业主管部门及其委托的相关单位，而财政部则限定在地方政府及其指定的有关职能部门和事业单位。人们更担心，财政部的PPP项目，发改委不承认；发改委的PPP项目，财政部不予列支。
对此问题，两部委已联合发文表示要加强协调配合，但显然对PPP立法才能从根本上规范PPP项目发展。由国务院法制办牵头起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（下称“《条例》征求意见稿”）于7月21日公开向社会征求意见，收到各方意见上千条，PPP立法在提速中。
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