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来源：谭浩俊
央企过度参与PPP，不仅扭曲了PPP的含义，也挤压了利用民间资本的空间，让民间资本难以有效发挥作用，从而让中央鼓励和支持民营经济发展、发挥民间资本在经济社会发展中作用的目的难以达到。
据媒体报道,国务院国资委近日下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》。《通知》从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究等六个方面对央企参与PPP提出了明确要求,并强调,各中央企业对PPP业务实行总量管控,从严设定PPP业务规模上限,防止过度推高杠杆水平。
PPP是政府与私人资本合作的一种模式,一方面,是为了解决政府投入能力不足、公共设施发展滞后的矛盾;另一方面,则是为了更好地发挥私人资本的作用,提高私人资本的利用效率。
从我国目前PPP的发展来看,很显然,PPP的范围被无限扩大了,PPP不再是政府与私人资本之间的合作,而是国有资本、私人资本等多种资本的合作,其中,国有资本成了主角,私人资本则成了配角。而在国有资本中,中央企业则是主角中的主角。数据显示,由央企牵头参与的PPP项目已达1062个,占到35%,投资额5.7万亿,占总成交数的59%。而今年1-7月份,中国铁建、中国中铁、中国建筑、中国交建等央企建筑企业,中标PPP项目占比就达到了31.6%,总投资额高达1.54万亿。可见,央企参与PPP的热情有多高。
民间资本不能参与到公共领域的建设中来,民间资本没有出路,带来的不只是社会资源利用效率的降低,还有对市场秩序、社会秩序的冲击,如近年来频繁发生的非法集资、市场炒作、高利贷等,都与民间资本没有出路有关,也与国有资本占据着太多的公共领域有关。而国有资本过多涉足公共领域、涉足基础设施投资、涉足地方政府投资、涉足地方城市建设,也使得国有企业的负债水平不断提高,杠杆率不断提升,相当一部分企业的杠杆率已经超过了70%,有的则高达80%、90%,留下了很大的风险隐患。
凡是央企过度涉足的领域,绝大多数都是问题比较严重的领域,4万亿投资是如此,产能严重过剩行业是如此,光伏等新兴产业发展是如此,目前的PPP也是如此。因为,管控粗放本是一些央企的特点,且央企在参与PPP过程中,出现腐败和不考虑运行成本的概率也最大。原因是,央企进入到PPP领域,很多项目并不是自己直接操作,而是层层转包。一旦存在转包问题,就必然会出现腐败和运行成本上升的问题。相反,这些项目如果由民间资本负责,或许也会有腐败和转包的问题,但概率一定小得多,运行成本也一定会低得多。
更重要的,央企过度参与到PPP之中,并不能从根本上解决政府债务快速增加的问题。要知道,对地方来说,央企投资是解决了资金不足的问题,对中央来说,却是负债增加、风险加大。央企的风险,就是政府的风险,央企的负债,也是政府的负债。如解决产能过剩、僵尸企业问题,民营企业不需要政府做任何事,国有企业、尤其是央企,则需要财政拨付专项资金。如此,央企过度参与PPP留下的负债等,等于还是政府来买单。相反,可以更好发挥作用的民间资本,却因为没有央企的实力,也没有央企敢于负债的魄力,只能一旁观望。
也正因为如此,国资委对央企参与PPP提出管控要求,是非常及时的,也是十分必要的。需要把握好的是,按照已经出台的政策,对央企参与PPP的要求还比较松,还不足以对央企参与PPP形成有效约束。正如央企参与房地产业一样,央企应当逐步退出PPP领域,把PPP领域交给民间资本,真正让PPP回归本义。
也许有人会说,不允许央企参与PPP,有可能会影响投资对经济的拉动作用。这一点,不需要有任何担心。央企参与PPP,看起来是增加了投资,但是不要忘了,民间投资的增长潜力也被严重遏制了。如果央企退出PPP领域,民间资本会迅速跟进的。而且,会激发更多民间资本参与到投资的行列中来,包括实体产业投资。对民间资本来说,需要的是投资氛围,而不是愿不愿参与的问题。央企必须少参与到PPP领域中来,给民间资本更多的空间。
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[5]三部门相继下发PPP重磅文件 为央企“降温”为民企“开路”
自《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）发布以来，PPP项目的“识别”阶段新增两个必经程序，即物有所值评价和财政承受能力论证。根据财政部的相关规范性文件的规定，只有通过这两个程序的PPP项目，方可启动实施方案的编制。物有所值评价和财政承受能力论证通常被称为“财政双评”，是PPP项目中较为重要的政府内部程序，也是PPP项目投资人和融资机构比较看重的合规要件。笔者结合近两年参与PPP项目财政双评的评审经验，以及财政承受能力论证（下称“财承”）的相关规定，对财承环节的若干问题进行简单探讨。
——君合律师事务所孙丕伟
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