2017年PPP领域最让我欣慰的是归本溯源
袁华之 （北京大成律师事务所律师、高级合伙人，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家。）
2017年是PPP领域的政策出台以及监管的大年，经过一年的纷扰繁杂，与大多数观点不同，笔者作为在PPP领域、土地领域以及基础设施领域浸润多年的从业者，在监管之外欣喜地感受到了PPP领域的勃勃生机，感受到了PPP领域经过几年野蛮发展后生发出来的一缕绿意。
笔者认为，从总体来看，PPP领域操作将更加规范，政府与社会资本合作边界将更加清晰，PPP领域在2018年会迎来蓬勃发展的契机。
感受最深的是：PPP监管日趋严格，既是监管更是呵护
2017年是PPP监管日趋严格的一年。随着50号文、87号文、92号文和192号文的相继出台，无论是地方政府还是社会资本方，亦或是咨询机构，都感受到了财政部遏制隐性债务风险增量和国资委防范经营风险的决心。10%的财政红线、绩效考核机制、保障资本金、强调运营内容在各类文件中被再三提及，为PPP项目的范围与适用作出了清晰的界定。
最赞成的是：鼓励民间资本参与PPP项目，回到PPP本源
目前，大部分政府与社会资本合作中的社会资本方都是央企或国企，民营企业参与PPP的积极度并不高，而这与PPP的本意是不相符的。对此，发改委于2017年11月28日发布的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，提出十条鼓励民间资本进入PPP项目的意见。而同样发布于11月的192号文则对央企投资PPP项目作出种种限制。这两份政策文件体现了政府方鼓励民间资本参与PPP项目的意图。
最担忧的是：PPP项目不规范导致争议爆发，需要提前防范
就我们目前参与的PPP项目来看，完全合法合规的PPP项目非常之少。这一责任既有政府方的，也有社会资本方的。例如，政府方在前期手续尚不完备的情况下强行推动PPP项目；明知项目不适用PPP仍然套用PPP模式；制定实施方案时缺乏合作意识，风险分担不合理；政府工作人员对于PPP的理解不够全面，又过于强势不采纳社会资本方的合理建议。社会资本方常见的问题有参与投标前财务测算不足，未充分考虑资金风险；重建设而轻运营，以BT的思维做PPP项目；对运营期风险预计不足，缺乏风险防控意识。为避免各方产生争议，需要政府方与社会资本方及其他参与主体基于互信，以各方的智慧就合同缺陷予以弥补。
2017年PPP领域最让我期盼的是PPP条例尽快颁布实施
薛起堂（北京市惠诚律师事务所执行主任，北京市律师协会智库PPP课题组组长，国家发改委和财政部PPP专家库双库法律专家）
自2014年PPP在我国大力推广至今，很多人都在盼望PPP领域能有一部统一的法律，在法律不能及时出台的情况下，需要国务院出台PPP条例来解燃眉之急。2016年7月，国务院将PPP的统一立法权收归国务院法制办，让很多人看到了希望。在大家的期盼中，国务院法制办于2017年7月21日发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（简称PPP条例征求意见稿），在社会范围内广泛征求各界意见，征求意见截止在8月22日前提交。PPP业内人士欢呼雀跃，大家纷纷提出各自的意见。
据说此次PPP条例征求意见稿收到的立法意见，是在行政法规层面收到数量最多的一次意见反馈。我本人就参与提交了三份对PPP条例征求意见稿的意见，其中以个人名义提交了一份，代表北京市律协提交了一份，以及代表中国政法大学PPP中心提交了一份。
大家为何急盼PPP条例的出台？PPP领域急需统一立法来解决PPP项目操作中的乱象！由于目前没有统一立法，国务院也没有明确PPP领域的统一管理部门，当前以国家发改委和财政部的管理为主，同时还有住建部、交通运输部等行业主管部门也都在参与管理。各部委就PPP领域出台了若干的部门规章和规范性文件，很多省市也出台了很多的政府规章和规范性文件。导致PPP领域规章和政策纷杂，有些甚至相互冲突矛盾，地方政府在PPP管理上无所适从，非PPP专业人士都搞不明白相关的法律和政策。因此，PPP领域急需要统一立法，急需要PPP条例尽快颁布实施。
目前，国内入库登记的PPP项目接近20万亿元的规模，全国各地市、县几乎都有PPP项目在实施或将要实施。PPP领域这么大的规模，实践操作中存在不规范的现象，出现了各种各样的问题。今年国家对PPP进行了严格的管理和规范，国家发改委和财政部等主管部门对PPP领域出台了一系列的规范文件，要求对PPP领域存在的问题进行整改，还对央企参与PPP项目进行了限制，对民营企业参与PPP项目进行了鼓励。
PPP领域必须要进行规范管理，只有规范了才能更好地发展。PPP的规范和发展一个重要的因素就是要有统一的立法，有了统一的立法，各地政府、社会资本、咨询机构等PPP的参与各方才能有统一的操作标准，才能做到有法可依。
展望2018年，PPP领域一定会向着更加健康有序的方向发展！由于2017年国家出台了一系列文件来规范PPP市场，对不规范的项目进行整改和完善，地方政府和社会资本不敢再违规操作，相信PPP在未来将会逐步走向正轨。PPP条例经过充分的论证和征求各方意见，2018年PPP条例也将会颁布实施。PPP条例颁布实施后，PPP项目将会有章可寻，有法可依，PPP项目会越来越规范，越来越健康的发展。
2017年PPP领域最令人欣慰的是PPP理性发展阶段已渐行渐近
丁伯康（中国城投网首席经济学家、中国现代集团总裁兼现代研究院院长，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家。）
PPP前行路上有成功也有缺憾。
近几年，我国各级政府部门和金融、投资与中介服务机构的相关人士，为了有效推广和实施PPP模式，付出了极大的努力。各级政府部门围绕推广和运用PPP模式，全面发动、积极作为，做了大量卓有成效的工作；社会各界广泛参与、积极投身进来，也为PPP项目的推进和落地，发挥了不同程度的作用。从立法研究、政策制定、知识普及、操作指导以及项目落地等方面，都取得了前所未有的成绩。
据财政部PPP(政府和社会资本合作)中心最新披露的PPP各项最新数据显示，截至2017年9月末，在全国入库PPP项目方面，PPP项目数已达到14,220个，投资额达到17.8万亿元；其中，6,778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段，均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，纳入管理库，投资额10.1万亿元。
可以说，PPP模式在中国发展的速度和结果，已远远超出了人们的正常预料。这不仅包含它的规模和数量，也包括推进的速度、质量和出现的问题。正如国家发改委的文件所强调的，要积极鼓励运用PPP模式盘活存量项目、促进民营资本参与PPP项目等。在2017年中，不少文件和领导的讲话，也都体现了重视PPP实施的质量和规范问题，体现了理性推进PPP的新思维。
PPP生态环境建设迫在眉睫。
近年来，随着我国PPP快速发展，暴露的问题也越来越多。在PPP理想和落地现实之间，差距逐步显现。规范、有序的推广和运用PPP模式，在现实中遭到了不同程度的冲击和损害。以融资为导向的明股实债方式、以赌的心态参与PPP的投机者、以保底承诺和固定回报方式承揽PPP项目的现象，不断出现，极大地危害了PPP在中国长期健康发展。因此，我们一直呼吁，需要运用理性的思维创建一个健康、良好的PPP发展生态环境。这不仅需要各级政府部门和金融、投资与中介服务机构的相关人士共同做到趋利避害，不忘初心，忠于PPP的基本要义和本源。同时，还要加强PPP作用和使命的正面宣传和舆论导向，尽可能慎重的选取和宣传示范项目，重视PPP项目的质量而不是追求数量，讲求真实落地并发挥效益，为提高政府投资效率和项目运营管理效率解决问题，否则什么样的不良现象和问题都会产生。
当前，影响PPP生态环境建设的因素很多，涉及法律、政策、金融、信用和市场等方方面面。建设和维护良好的PPP发展生态环境，既要正确认识推广PPP模式对我国政府投融资体制改革产生的根本性和长期性作用，又要避免把PPP过于神秘化、夸大化和泛化；既要充分激发市场机制在推进PPP中的决定作用，又要解决好相关利益主体的“职能缺位”、“职能越位”和“责任不到位”的问题；既要真正体现PPP项目物有所值的基本精神，又要差别化、针对性做好具体项目的PPP运作，降低政府的投资成本；既要平衡好不同利益主体关系，又要获得政府部门、国企民企、金融投资及其它服务机构等相关利益主体的支持。只有全面解决好这些问题，PPP发展的生态环境才能得到改善，逐步健康起来。
PPP理性发展阶段渐行渐近。
2017年，特别是六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）及财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、国务院国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）等重磅政策文件的影响，对一个规范的PPP市场的形成，产生了直接的效果。特别是随着一系列政策陆续发挥效果，未来我国的PPP市场必将进入一个全新的理性阶段。
在这个全新的PPP理性发展阶段中，政策方面将主要将从两大方向来推进：其一是加速顶层立法进程的推进，增强各主管机构之间工作的协调，保障PPP市场政策的可预见性和稳定性；其二是要以市场发展为核心稳步完善相关配套政策。市场方面则要以市场化竞争为导向，充分实现PPP市场参与主体的良性竞争发展。同时要倡导以项目价值作为项目衡量基准的原则，让PPP各个参与方逐步回归到理性思维。促进PPP加快持续发展，将成为行业的共识。同时，因为政策调控的影响和严格执行财政预算底线、10%的地方财政可支配财力的红线，未来我国PPP市场，将难免出现减量、减速和降温（简称“两减一降”）的现象。减量是指从全国总体上看，各地能够纳入财政部和发改委PPP项目库的以及地方政府最终实施完成的PPP项目，在总数量和总投资额方面，与2017年相比都将会出现明显降低的情况。减速是指，各地在PPP工作推进以及PPP项目实施的进度方面，相会较以往注重理性看待和规范实施，推进更加周全、速度有所减缓。具体讲地方在PPP项目规划上和PPP项目的落地时间上，会逐步延长，达到合理的运作周期和要求，而不会向以往一样片面追求时间和进度，为落地而落地，后遗症较多，甚至违规操作。降温，则是指PPP参与各方，对PPP在推进城市化和政府项目融资中的作用与认识更加客观和全面以后，自然而然的就会对以往急功近利式的推进PPP所产生的后果产生疑问，同时更加冷静和理性的面对PPP的现实，导致对项目的选择更加慎重，实施更加稳健，整体社会舆论和个体行动也会随之降温。
2018年我国的PPP发展可期。
同时在反思的基础上，PPP项目实施逐步将从基础设施类项目向公共服务类项目转变；社会资本方的选择将从“重融资建设”向“重运营管理”转变；项目融资方式也将从单一信贷向多元化融资转变。同时在合作阶段开始后，PPP监管体系将逐步建立和完善。
从国外PPP发展的成熟经验来看，PPP监管对于项目的可持续发展至关重要。目前我国PPP监管主要集中于项目前期的准入方面，而在已经形成巨量PPP情形下急需加强项目后期监管。鉴于此，我们认为2018年国家层面将在加强后续监管方面重点出台相关政策，此外地方政府这方面的监管需求也会更为强烈。
不忘初心，砥砺前行，探索完善！2017年注定将成为中国PPP发展逐步进入理性发展的转折点。
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