银行审批PPP新增融资趋严补救存量放款瑕疵

银行审批PPP新增融资趋严 补救存量放款瑕疵

来源：每日经济新闻  作者：张钟尹

PPP市场迎来调整期。不仅各地开始集中清理项目库，近日，部分银行也收紧了对PPP项目的审批及融资。

一位商业银行分行负责政府类业务的张经理告诉《每日经济新闻》记者，虽然目前没有明确不审批立项新的PPP项目，“但是，从2017年底开始，对于项目的要求更规范、严格，我们按照相关部门的规范性文件严格执行，缺少任何一个要件的项目都不做。”实际上，这样的规范要求已经把目前很多PPP项目拒之门外。

观望寻找合规项目

银行等金融机构是项目重要的供血方，业内认为，只有列入项目库的PPP项目，才能合理合规的使用财政支出，以保证兑付本金和收益。一旦清理出库，项目将不受相关条款保护，因此银行将项目是否入库作为放贷要求之一。 

业内预计，银行内部审查流程与财政部清库的流程一致，基本到今年3月底结束。所以一些银行出于管控风险，目前对新增PPP项目贷款有所收紧。

E20研究院执行院长薛涛表示，银行此前投的大量项目都依赖政府信用进行刚性兑付，如果3月份项目审查后投放的项目被清理出库了，银行资金将出现风险。所以银行暂停新项目审批，主要是观望哪些项目是合规的，然后再考虑投放。

张经理也告诉记者，2017年11月底，个别银行已经在全国范围内暂停了PPP业务。他透露，一些PPP项目存在保底收益要求。

记者了解到，要求保底收益、签订回购协议等“明股实债”的做法并非个例。一些地方政府以“明股实债”的方式向金融机构进行融资，待项目建设完成后，政府会对项目进行回购。

“明股实债”，可以理解为表面是股权投资，实质上是债权投资的做法。一位业内人士向记者分析称，银行千方百计与政府信用绑定，在不允许直接贷款给政府、不允许政府出担保函后，银行又通过PPP等方式变相为政府举债。

不过，记者了解到，也有部分金融机构并未停下脚步。一位中国建设银行省级分行信贷部的经理告诉记者，目前仍在给PPP项目贷款。

大岳咨询总经理金永祥也表示，在实践中，各大银行的地方分支机构并没有完全停止贷款，因为在好项目竞争激烈的情况下，这样做很可能失去机会。

一位省级PPP基金相关负责人告诉记者：“作为参与PPP全环节的基金，我们参与的是PPP资本金的融资，目前没有收紧和暂停，但确实有更严格的审核要求，同时也在整改。此前参与PPP项目可以要求保底收益，但现在已经完全禁止了，这要求金融机构回归到风险控制，测算项目的实际收益情况。”

他向记者举例称，现在更加看重项目本身的盈利情况，“纯付费项目我们可能不会优先投了，更愿意做含有使用者付费的项目。”

金永祥预计，4月份项目是否入库已经很清楚了，到时候PPP项目融资将会进入正常状态，银行也会根据实际情况发放贷款。

对存量项目进行风险排查

之前PPP项目的融资进度一直较快。从能够较大程度上反映PPP项目融资进度的开工项目来看，截至2017年9月末，全国管理库项目中，已开工项目914个，占落地项目的38.3%。金永祥预计914个开工项目四年累计投资额应在2万亿元之内。

国家级示范项目开工率更高，截至2017年9月末，前三批财政部示范项目的落地率分别为：100%、100%、75.6%；已开工示范项目243个，占落地示范项目的42.5%，这表明至少有42.5%的落地项目已经完成融资并进场施工。

金永祥指出，中国的PPP在实践中适用的领域很宽，社会资本方也很宽，资金来源广泛，规模大，动辄上万亿元，可以说是演化成了一项经济政策。PPP项目都是长期的项目，时间跨度一般在十年以上，影响的面和深度都比较大，不再是做几个项目的问题。

但随着各地开始规范PPP项目，火热了几年的市场似乎在降温，部分银行收紧项目审批及融资，会对市场特别是已落地项目带来哪些影响？

民生证券PPP研究中心主管朱振鑫表示，现在银行对PPP的态度较为谨慎，收紧PPP信贷主要表现在两个方面：一是对还在审批过程中暂未放贷的PPP项目暂停审批；二是对已落地PPP暂停放款，进行风险排查。

朱振鑫认为，对第二类项目的影响暂时不好说，得看已落地项目能否经受住考察，如果合法合规将不受影响；如果存有瑕疵，政府、社会资本、银行三方很有可能会协商进行整改补救，尽量能够继续做下去，毕竟中止的代价很高。如果实在无法达成一致，PPP项目可能会出现停工，但大规模违约潮的可能性不大，毕竟政府、社会资本、银行三方都不愿看到这种情形。

张经理表示，那些已经发放贷款的项目，如果存在不合规的现象，银行将与政府、社会资本方积极谈判，各方想办法采取补救措施，使项目能够继续下去。“因为项目中止对政府、社会资本、银行三方而言成本都很高。”

值得注意的是，也有地方国企人士对于PPP放缓表示出了一些担忧。一位地方建筑国企投融部负责人告诉《每日经济新闻》记者，公司中标的很多项目已经暂停，由于银行等金融机构在观望政策如何调整，因此没有足够的资金去启动。他指出，目前各方都在等待3月底相关部门的清理工作结果以及更细致的监管政策。

银行收紧融资背后：PPP盛宴之下乱象频生 

作者：杨井鑫 来源：中国经营报 

曾被视为一块“美味的蛋糕”，而今却遭遇政策“点刹”，PPP项目在商业银行看来的确有必要进行一轮风险方面的内部审查。

据《中国经营报》记者了解，由于财政部的口头通知，商业银行跟地方政府融资相关的业务都要进行一轮规范，PPP项目的融资亦在其中，也将面临风险筛查。同时，受监管92号文和192号文的影响，一批伪PPP项目和地方政府违规担保项目将遭遇银行停贷，项目的规范将成为商业银行介入的前提。

近年来，在地方政府的加速推进下，各地PPP项目加速落地，但现行PPP模式仍存在不规范现象，项目的落地执行和规范方面问题逐渐暴露，为防范PPP过度、过快发展所带来的金融风险隐患，商业银行对PPP项目融资较为谨慎。

政策倒逼停贷？

近日，某国有大行暂停PPP项目贷款的消息在市场上引起了轩然大波。记者向该行的总行和分行分别证实，分行相关负责人仅以“不是事实”回应，不愿多谈及该事件。

事实上，商业银行对PPP项目融资虽未暂停，但是融资收紧却是毫无疑问。近年来，由于地方政府对PPP项目的热衷，该模式下的项目上马过快，项目的落地执行和规范方面问题逐渐暴露。财政部、发改委、银监会等部委在化解风险上频频发文，意在通过金融机构的融资来强化项目规范。

“PPP项目确实是收紧了，主要是政策方面的影响因素更多。”某股份制银行人士表示，该行目前只做存量的项目，对于新项目暂时没有介入了。

该股份制银行人士向记者透露，PPP项目的模式比较成熟，但是操作上的一些惯用的方式可能会“踩红线”，银行如今也在观望政策的导向，同时将内部项目的风险做一轮排查。“很多PPP项目涉及到地方政府或央企的背书或暗保，这部分的效力将是银行风控很重要的一点。”

2017年下半年，财政部和国资委对于PPP项目的监管接连下发通知，其中92号文和192号文影响最大。

11月10日，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目管理的通知》财办金〔2017〕92号，对不符合要求的PPP入库项目进行集中清理，其中“不适宜采用PPP模式实施”“未按规定开展‘两个论证’”“不符合规范运作要求”“构成违法违规举债担保”等情况位列其中。

在财政部发布该《通知》一周后，国资委于11月17日也印发了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》国资发财管〔2017〕192号。

该《通知》则明确表示“严格规模控制，防止推高债务风险”“不得参与付费来源缺乏保障的项目”“资产负债率高于85%或近2年连续亏损的集团子企业不得单独投资PPP项目”“不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目”“不得通过引入‘名股实债’类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险”等。

“PPP项目大部分是以央企和国企为主，商业银行在资金投放中更多考虑到的也是政府的信用。政策上一旦对这种担保严格限制，可能银行的处境就会比较尴尬。”前述股份制银行人士称，“比如，商业银行一旦将资金投放之后，由于惯例做法被调出项目库，可能项目的风险就会加大。”

他告诉记者，商业银行在介入地方PPP项目时，前提条件就是项目要“入库”。“监管发文清理PPP项目，这个范围多大，执行力怎样，暂时情况都不明确。”

排查PPP乱象

时至今日，地方政府的债务具体数额暂不明晰，但是已然引起了国家的高度重视。从PPP项目看，数量和规模在高速增长，但是其“致命伤”也不断暴露。数据显示，截至2016年上半年，财政部PPP综合信息平台入库项目总数为9285个，总投资额已突破10万亿元。

然而，在国家鼓励PPP项目的同时，许多地方政府大刀阔斧地将当地诸多基础设施建设项目包装成PPP项目，将建设单位包装成“社会资本方”，而后以“明股实债”的方式向金融机构进行融资，待建设完成后，政府会对项目进行回购。

“很多PPP项目仅仅是一个传统的政府采购模式，这与PPP项目的理念是不符合的。更有甚者，一批项目被包装成PPP，也根本不是公共服务项目。”一位地方财政厅人士称。

该人士表示：“比如许多医院或医疗领域的房屋建设，披着医疗项目外衣混入PPP项目，就是一个典型的伪PPP项目。这种项目不适宜用PPP模式，则是应该属于清理的范围。”

更重要的是，在PPP项目中，由于政府的特殊地位，很多项目的运作并非完全的市场化。

“银行在其中对风险和收益的控制都期望相对的固定，对风险的分担实际上是非常有限的。有些项目的风险甚至是低于贷款风险，收益却颇高，这让一些银行对PPP项目很热衷。”建设银行相关人士称。

2017年11月，包头地铁项目被叫停，成为了此次清理PPP项目的导火索。据了解，在该项目中，包头市规划了总长度达182.5公里的六条地铁项目，总投资为305.52亿元，其中包头市地方财政的资本金部分为122.21亿元。但是，包头市2016年一般公共预算收入仅为271.2亿元，地铁的投入与政府收入极不匹配。

据了解，包头市地铁项目被叫停所带来的损失有限，相比较而言，有的PPP项目烂尾至今，只能诉诸法院。

2015年，武威工业园区污水BOT项目的SPV公司武威恒泰污水处理有限公司起诉凉州区人民政府及甘肃武威工业园区管理委员会，主张因甘肃武威工业园区管理委员会无故单方解除合同；2016年12月相关媒体报道，甘肃首个BOT公路项目烂尾，政府与投资方相互指责。

“PPP项目往往时间很长，工程变数也很大。政府、投资方和建设方缺一不可，所以对承接企业的实力要求很高。但是，有的企业在其中可能资金链断裂，使得项目风险增高。”前述地方财政厅人士表示。

在此次PPP项目清理中，监管对于项目的合规列举了很多负面清单，但是商业银行在风险排查上集中于三项。“在风险的排查上，针对的是入库的公共项目，要排查违规担保和承诺收益的情况，要对项目可行性论证和政府债务承担能力方面再次审核。”上述股份制银行人士表示，银行初衷不是要暂停PPP项目融资，而是要根据政策把不符合要求的项目锁定，并内部商讨处置方式。

他告诉记者，目前银行与一些合作较好的地方政府的存量项目还是在推进，但是新项目可能就要往后推了，至少等风险排查结束，时间大约需要两个多月。

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