PPP领域信贷支持路径参考及优化建议

政府与社会资本合作模式（PPP）指的是私人部门与公共部门在公共物品提供方面形成的契约关系。其中，私人部门承担项目从投资建设到运营维护的大部分工作，并通过使用者付费或者政府补贴等形式获得长期收益。政府的角色是监督项目质量与建设进度，并管理公共产品的价格制定。

PPP并不是新兴事物，在过去的二十年里，私人部门作为基础设施项目的投资者与经营者参与公共事业，在发展中国家范围内已成趋势。我国在PPP方面早有实践，应用比较广泛。从2013年开始，我国经济步入增长速度换挡期，地方政府的债务风险开始暴露。在这种背景下，我国政府开始推动PPP模式成为补充基础设施建设资金的主要方式。2014年9月，国务院颁布43号文，随后财政部连续下发了6个政策性指引文件，形成了PPP模式运作的管理体系，PPP模式在我国迎来了新一轮应用推广的高潮。

PPP是一种能够缓和公共建设资源矛盾的筹资、建设以及后续维护经营的新型方式，其运作模式如下图：

图1PPP的基本运作模式

2013年以来，政府与社会资本合作（PPP）受到国家和各级政府的大力推广。2014年9月23日财政部印发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》被称为我国PPP模式的动员文件，2014-2017年我国发布的关于PPP项目的政策文件30余个，推动了PPP项目在国内的发展步伐。

根据全国政府和社会资本合作综合信息平台项目库的统计，截止到2017年9月末，全国入库项目合计14,220个，累计投资额17.8万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。其中，处于准备和采购阶段项目共4,390个，占64.8%，投资额6.0万亿元；处于执行和移交阶段的项目（已落地项目）2,388个（目前移交阶段项目0个），落地率35.2%（即已落地项目数与管理库项目数的比值），投资额4.1万亿元，覆盖除天津、西藏以外的29个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个领域。已开工项目914个，占落地项目的38.3%。

从地区分布来看，项目数前三位是山东（含青岛）、河南、内蒙古，合计占管理库的27.2%；环比净增前三位是湖南、新疆、湖北，合计占全国环比净增数的27.8%。落地项目数前三位是山东（含青岛）、新疆、安徽，合计占落地项目总数的29.7%；新疆、安徽居落地项目数环比净增数前两位，山东（含青岛）、河南并列第三，合计占全国环比净增数的33.8%。

从区域分布来看，东部项目数占管理库的28.8%，中部占27.6%，西部占39.7%，东北占4.0%；东部落地项目数占全国的38.4%，中部占23.7%，西部占33.3%，东北占4.6%。

由数据可知，中西部地区对PPP的需求更大。

就山西省吕梁市来看，目前吕梁市政府和社会资本（PPP）项目储备库共有项目152个，项目总投资额为879.3亿元。截止到2017年4月末，吕梁市共有6个PPP项目被纳入全国PPP综合信息平台项目库，投资规模为61.32亿元，省级以上的示范项目5个，总投资额为59.77亿元。根据对吕梁市交城、文水、汾阳、孝义、柳林、岚县、兴县的调查，这些县市的金融机构参与了5个PPP项目，融资总额为30.44亿元，有力支持了PPP项目的发展。例如，由民生银行吕梁分行等四家银行向柳林县307国道工程发放银团贷款16亿元，成立专门的公司即柳林县环城公路建设管理有限公司，由此公司作为承贷方，通过特许经营质押的方式，将运营获得的收费用于偿还贷款；吕梁市建设银行城建支行、岚县信用联社为岚县集中供热—民宜热力项目以项目贷款的形式发放贷款4000万元和360万元；农业银行孝义市支行为孝义大医院PPP建设项目提供资讯对接服务，包括对接协议、项目融资、理财咨询等服务。

具体来说，吕梁市金融机构支持PPP项目的方式有以下几种：

PPP项目工程量大、工期长，需要足够的资金支持，由于PPP项目的公共性质，政府资金难以弥补巨大的建设资金缺口。因此，金融机构为此类项目提供项目贷款、银团贷款、委托贷款、贸易融资等多种方式的金融支持。例如，柳林县的307国道改线工程，该工程是柳林县有史以来投资数额最大的公路，该建设项目由民生银行吕梁分行等四家银行为其提供银团贷款，贷款额共计16亿元。联合多家银行发放银团贷款，利用这种模式弥补项目资金缺口的同时，多家银行共同投贷也在一定程度上分担了某一银行独立投贷的信贷风险；此外，该项目将特许经营权作为质押，项目完工后的运营收费作为偿还贷款的资金来源，在项目运行的过程中能产生持续长时间且比较均匀的现金流，现金流风险较低，满足了商业银行注重收益和流动性的双重要求。

夹层融资是一种长期且非常灵活的融资方式。夹层融资的提供者可以调整还款方式，使之更符合借款者的现金流要求，并且这种方式的成本要低于股权融资，因为资金的提供者不要求获取公司的大量股本。在PPP项目中，金融机构通过设立偏好固定投资回报、中低风险的产业基金，为PPP项目提供夹层融资。例如，2016年成立的吕梁市改善城市人居环境PPP投资引导基金是由兴业银行太原分行、北京首创集团与吕梁市财政厅、住建局共同发起设立的，该基金投资总规模为12亿元，重点用于城市基础设施PPP项目建设，带动社会投资85亿元。

金融机构在PPP项目中不再是单纯的贷款人角色，还要充分发挥在项目中的顾问角色，金融机构要对项目的运作提出中肯的建议，积极参与到项目的设计和开发中来，结合自身在金融、法律等方面的优势，金融机构还有提供协助的职责，为项目运行过程中的合同签订、现金流评估等提供帮助，对项目公司的相关疑问提供咨询服务，也要识别项目贷款中的风险并进行评估，降低贷款银行信贷风险发生的可能性。在提供咨询服务的同时，金融机构协助项目公司与政府相关职能部门沟通，审核合同条款，在项目融资期间，金融机构可以要求介入到PPP项目的管理中，掌握一定的项目决策权，保证项目公司不会做出损害其利益的决定，全过程参与也便于对项目进行实时跟踪，也便于在项目实施过程中开展一系列的金融创新活动，丰富中间业务的服务内容，增加业务收入。例如，孝义市大医院的PPP建设项目，农业银行孝义支行在为其提供资金支持的同时，也为该项目提供咨询对接服务，包括对接协议、项目融资及理财咨询等中间业务服务。

金融机构在参与PPP项目之初就要权衡项目的风险和收益，由于项目运行时间长，缺乏完善的投资运营、收益论证、服务定价等机制，银行在项目过程中面临诸多的不确定性，这对银行的资金安全和收益有一定影响，因此有些银行缺乏勇气和魄力涉足到新的项目中。此外，国家相关部门也没有出台非常明确的政策鼓励银行参与到此类项目中。故而，当前形势下金融机构参与PPP项目的积极性不足。例如，文水县在2017年推出近20项PPP项目，投资规模约150亿元，但由于PPP项目资金占用时间长，不确定因素多，辖区内主动参与的金融机构很少。

由于经验的缺乏和实际案例的不足，金融机构基于风险和流动性的考虑行为谨慎，在实际操作中，PPP项目申请银行贷款所要满足的信贷审批条件严格，这对PPP项目的发展有一定的约束。以中国农业发展银行吕梁分行为例，农发行系统中的贷款意见书明确规定，城市基础设施和公共服务项目贷款需要稳定的经营现金流，项目运行过程中的使用者付费和政府付费取得的运营收入要能全部覆盖贷款本息，此外，付费项目如果没有通过价格听证机制则要追加有效抵押担保方式；若项目在完工之后无法通过价格听证，则要立即停止放款，同时要求贷款方立即偿还贷款的本息和相关费用。这样的贷款条件对于PPP项目来说是难以承受的，因为目前我国PPP项目处于发展的初级阶段，尚处于摸索时期，对项目建设和运营没有成熟的经验可以借鉴，并不能保证项目期间的现金流非常稳定，取得有效担保也很艰难，因此PPP项目难以满足银行严格的信贷审批条件，在筹措资金时期容易夭折。

PPP项目有其特殊性，项目周期长，有些甚至在20-30年之间，自有资金少，融资需求大。对于金融机构来说，传统的期限短、金额小的信贷产品难以满足PPP项目的资金需求。例如，2016年6月，兴县北山过境公路工程与中国交通投资有限公司合作的PPP项目，总投资额为5.80亿元，投资公司计划出资20%，银行贷款为80%，每年偿还10%的本金和利息。该项目的特殊之处在于，它要求银行提供期限为12年的无担保贷款，贷款利率较基准利率下浮3%，现阶段银行的金融产品与该项目的需求并不匹配，对于该项目，银企双方至今仍在商讨谈判之中。

PPP项目大多以SPV（共同成立的特别目的公司）为核心，金融机构请求资金支持时，该项目公司没有合适的资产作为抵押物，在建的工程项目还未完工，不符合抵押物的条件，项目参与的另一方——政府也不会为该项目做全额担保，同时也很难找到合适的担保公司为项目作担保。例如，交城县磁窑河瓦窑河生态修复PPP项目，该项目共投资9.23亿元，项目公司于2016年12月向农发行吕梁分行申请贴息贷款，但由于该项目没有有效抵押物，也没有投资担保公司的担保，最终农发行并未向该项目投放贴息贷款。

金融机构在开展PPP新业务时，要完善银行内部管理制度，培养专门性人才，加强专业培训，研究国家相关政策，培养和锻炼银行自身的专家审核队伍，并借助专业咨询机构的帮助，研究创新性的方法支持新业务的发展。比如银行进行贷前准备工作时，与政府和项目主管部门对接，对于重点支持的项目，提前开展授信评估调查，对部分有强烈融资需求的项目，开辟绿色的便利渠道，加快贷款审批速度，各部门配合合署办公，采用创新的融资模式，例如银团贷款、并购贷款等方式，提供无追索权或者偶先追索权贷款，或者是通过与保险、信托等非银行金融机构合作，着力解决项目担保困境。

在PPP项目中，金融机构承担的角色将不仅仅是单纯的贷款方，而是一个集贷款、对接协议、项目融资、理财咨询等为一体的综合服务机构，因此，金融机构要积极转变身份和工作思路，在控制信贷风险的前提下，结合PPP项目的特点，为其设计出从贷款审核、投放、跟踪、评价到理财咨询等全过程的服务，并且在设计金融产品时要考虑到PPP项目自身的特殊性，设计出适合此类项目期限、利率、资金结构的创新金融产品，这不仅仅是为满足PPP项目的金融需求，也在一定程度上提高了金融机构的服务水平和创新能力。

项目公司提交的资料是以股东的视角分析项目，而金融机构则是从债权人角度分析项目，两个主体分析角度、分析重点都有所差异，这就使项目公司提交的报告不能完全反映项目的实际情况，也不能满足银行的审核要求，并且股东和债权人对风险的承受能力也是有区别的。因此，金融机构在进行PPP项目贷前风险分析时不能过度依赖项目公司的报告，要站在债权人的角度客观审核该项目，建立自己的PPP项目审核机构，开展自己银行内部的审核工作，培养和锻炼银行自身的专家审核队伍，并借助专业咨询机构的帮助，做出从银行角度出发更可信的项目审核报告，包括项目的市场前景、未来收益、还款的资金来源以及担保等，做出公正的项目审核说明书。

金融机构作为提供资金支持的贷款一方，需要对项目发起人和政府签订的特许经营协议分析透彻，掌握项目所属行业特性、未来发展前景、特许经营权的期限、政府对项目的优惠政策和享受的特殊权益等，金融机构有定时知晓项目建设运行情况的权利，对项目潜在的风险做到及时防控，在此基础上，银行要与项目公司及政府谈判，提出银行在项目建设运营期间对各类风险的承担限度，签订逻辑严谨、实施有效的风险分摊机制的有关协议，目的是将项目中的一些风险因素转移到利益相关者身上，共同承担风险。此外，要求建立灵活的退出机制，为资本提供便利的退出渠道。