PPP项目采购之竞争性磋商

《政府采购法》第26条前五项明确规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价这五种具体的采购方式,第六项则授权性规定了:“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。”竞争性磋商就是首个国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式,是由2014年12月31日财政部颁布的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库[2014]214号)规定的。财库[2014]214号文颁布的同一天,财政部还颁布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号),其中对竞争性磋商的程序也有明确规定。2015年6月30日,财政部又针对财库[2014]214号文,颁布《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》(财库[2015]124号)。

但事实上,早在2014年11月29日财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)中就已经将竞争性磋商列举为政府采购方式之一,并且也对竞争性磋商程序做出了规定。但财金[2014]113号文又规定了三年的有效期,即2017年11月28日该文已失效。故本文中关于竞争性磋商程序的解读主要以财库[2014]214号及其补充规定财库[2015]124号、财库[2014]215号文为依据。

(一)可以采取的情形

1.财库[2014]214号文第三条列举了可以采取竞争性磋商方式进行采购的项目,具体包括：

(1)政府购买服务项目；

(2)技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的；

(3)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；

(4)市场竞争不充分的科研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目；

(5)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

2.《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)第三条列举了可以采用竞争性谈判、单一来源采购方式采购(货物还可以采用询价采购方式)的情形：

(1)依法制定的集中采购目录以内,且未达到公开招标数额标准的货物、服务；

(2)依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上,且未达到公开招标数额标准的货物、服务；

(3)达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务；

(4)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程。

因财政部颁布74号令时，竞争性磋商方式尚不属于政府采购方式，故此条无关于适用竞争性磋商的表述。但应当认为对于该条所列举的情形同样适用于竞争性磋商。对此，其中第(4)项同财库[2014]214号文第三条第(5)项,第(3)项在财库[2014]214号文第四条亦有表述。而(1)、(2)项各地在2015年以后的集中采购目录中也会明确列举(例如陕西省、西安市2017－2018年度的政府集中采购目录及限额标准),当然作为PPP项目应该是没有机会适用此类情形的。

3.财库[2014]215号文是专门针对政府和社会资本合作项目的政府采购管理,第四条规定PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点,依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策,且采购过程中不作更改的项目。所以据此,实践中拟采用公开招标以外的方式采购社会资本的PPP项目,都会将该条中关于公开招标的规定作为纲领性解释依据。

(二)采取的程序

财库[2014]214号文第四条规定,达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目,拟采用竞争性磋商采购方式的,采购人应当在采购活动开始前,报经主管预算单位同意后,依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。该规定与《政府采购法》实施条例第二十三条规定的关于其他非公开招标采购方式的审批程序保持一致。

(三)公开招标数额标准的确定

依据《政府采购法》第二条第二、三款之规定,政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。第二十七条规定,采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的,其具体数额标准,属于中央预算的政府采购项目,由国务院规定;属于地方预算的政府采购项目,由省、自治区、直辖市人民政府规定;因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的,应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。《政府采购法实施条例》第五条规定,省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况,可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准。

因此,在确定采购方式前,应当了解当地政府本年度的集中采购目录和采购限额标准。

(四)和招投标法的衔接

《政府采购法实施条例》第七条第一款、第三款规定,政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务,采用招标方式采购的,适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例;采用其他方式采购的,适用政府采购法及本条例。政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务,应当执行政府采购政策。所以关于工程类的招投标问题适用招投标法,但同样应当遵循地方政府的集中采购目录及限额标准。