PPP不可承受之重,去伪存真后,春天在哪里?

来源：21世纪经济报道

　　短短四年，我国从零开始就已跃居为全球最大PPP市场，入库项目拟投资规模已过10万亿。

　　过快繁荣的背后是PPP承受了太多不可承受之重，还有衍生而来的过多乱象。于是从 2017年下半年开始，PPP从自由发展逐渐进入严监管时代。金融机构对PPP的态度也逐渐谨慎，近期更有银行对PPP项目融资全面暂停，保监会也于近日发文规范保险机构参与PPP项目，各地自查整改亦在进行中。

　　有业内人士对21世纪经济报道记者这样形容，PPP正在经历寒冬，等待着去伪存真、大浪淘沙后春天重临。

　　乱象不容回避，PPP行业已经开始反思。可面对着市场、资本方的质疑、观望态度，21世纪经济报道记者在采访中觉察，行业的信心也在经受考验。PPP并无原罪，市场公认PPP是一种好模式，只是从无到有的探路中难免出错，关键在于如何纠偏。况且，在业内看来，PPP承受了太多不足为外人道的不可承受之重。

　　郑州大学产业技术创新研究院PPP研究中心副主任、北京隆华兴盛基金管理公司投资风控总监杨小波对21世纪经济报道记者表示，深究PPP迅速繁荣与乱象频发的原因，要观察地方生态。地方政府债务风险管控严格，融资渠道受限，可是地方政府该做的事情很多，市政建设、医疗卫生、养老服务、精准扶贫、环境治理等，PPP是政府做好基础设施建设和公共服务的有力抓手之一。在中央和地方财权与事权不匹配的大背景下，有些地方将PPP视作一种融资手段，什么类型的项目都想装到PPP的篮子里去，导致近4年时间就入库了逾十万亿规模的PPP项目。

　　E20研究院执行院长薛涛在接受21世纪经济报道记者采访时表示，依赖政府和财政的大量公益性支出非常大，可以算一笔账，把各个省市的各项刚性需求加起来，与财政预算、政府合规的发债量比一比，缺口有多大就知道PPP在这其中承担了多少责任。

　　另一重问题在于现在发展PPP缺乏秩序，什么项目先上什么项目缓上应该有一定的规则。薛涛举例指出，如果钱不够要装修，先装厕所还是先贴壁纸呢？那肯定是先装厕所满足基本需求，过几年有钱了再精装修。可是很多城市上线的一些项目就是本末倒置，比如西南某城明明黑臭水体还没治理好，就推进几十个亿的城市景观绿化项目。所以PPP是一个好工具，但地方现在还缺乏合理的思路怎么用好这个工具，PPP一下子承担了太多现阶段还无法承担的项目，加重了乱象。

　　根据财政部92号文要求，非规范化PPP项目被叫停，各省市要对地区内项目进行集中整改和清理，未完成整改或整改不到位的将在2018年3月31日后面临出库。21世纪经济报道记者调查采访中获悉，92号文以来新上项目很少，各地都在抓紧进行自查整改。

　　关于目前的自查整改方向，杨小波对21世纪经济报道记者介绍，就河南的地方政府整改工作而言，首先是地方政府逐渐趋于理性，这次多地市的整改工作邀请到省级专家协同参与审核把关，就项目本身是否符合PPP项目的主旨、是否有真实的运营内容、是否涉及政府兜底、固定回报、明股实债等情形，以及绩效考核与建设成本的挂钩情况等多项内容进行审核。同时结合当地财政收入和支出的数据来考虑，严控10%红线，该整改的整改，该退库的退库，以规范倒逼各地实践中考虑PPP项目的轻重缓急、优先顺序，确保PPP物有所值和财政可承受，不离初心。

　　该人士还指出，虽然目前接触的大部分项目整改都较为顺利，但是也有一些严重违规项目整改可能面临困难。比如政府兜底、踩10%红线的项目，就需要重新谈判，把违规部分从项目中全部剔除出去，整改工作量会很大，还有一些PPP项目将机关办公大楼建设打包其中，这类项目面临很大的被清理的风险。

　　“但如果真的出现了清理和退库，这些项目资本方投的钱怎么办？是不是会产生巨大的经济纠纷？后续如何协调和处理？目前行业内还没有定论，”该人士补充道。

　　而在这个正本清源、大浪淘沙的PPP整改纠偏潮中，各地政府正在主动探索并尝试新的模式和规则做好PPP。如江苏省要求严把PPP项目入库关，并做好PPP入库项目集中清理工作；安徽省要求严把PPP模式的适用范围和边界，创新管理方式；山东省表示将深入开展PPP项目“规范发展年”活动，严格项目入库标准和管理要求，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库。

　　杨小波对21世纪经济报道记者详细介绍了河南省在规范操作PPP方面的做法，河南省焦作市财政局将本地所有PPP项目的论证工作都委托第三方机构组织专家进行评价。同时要求所有的咨询机构必须进行前期尽职调研且在论证会时出具项目前期调研报告，调研报告需要经过项目当地相关部门的确认才能上会，在制度上规则上实现了进步。

　　而在此之前，许多咨询公司在做项目方案的时候多为闭门造车，结合电子版的可研报告和模版，根本不去现场调研就出具了咨询服务报告。

　　“一个数十亿的项目，根本不做调研，不了解项目的背景、特质、是否涉及存量资产和在建工程，在单位的格子间闷几天就出方案，这种项目如何能落地呢？”杨小波感慨道，焦作的这个强制性要求保证了咨询公司全面、真实了解项目相关机构的需求，掌握项目本身的实际情况，才能促进项目平稳有序推进落地实施。

　　关于第三方评审细节，他继续补充道：评审会时进行全程录音，记录专家组提出的意见，会后将专家意见形成电子版文件反馈给实施机构、财政局、咨询机构。报告经过咨询机构修改后再次报专家组确认，第三方评估机构才出具评审报告，报财政部门和政府批复相关文件。这有助于强化各方在PPP项目过程的责任，促使各方主动发挥自身的专长，彼此之间形成良性的制衡关系，从而确保PPP项目在操作流程、文本成果等各个方面合法合规。

　　杨小波表示，92号文以后不仅对入库项目在整改清理，也开始对PPP各种乱象开始清理。大浪淘沙，留下真正有能力、有责任心的咨询公司和专家来帮助政府做好建议和决策，地方政府也要擦亮眼睛识别，河南模式值得借鉴。

　　寒冬已至，前路难行，不由要问春天在哪里？春天何时来？

　　正如文章开头指出，融资难已成为当下与未来PPP发展一个很现实的问题。目前监管层面对金融机构的监管力度骤然增加，加上92号文对入库项目清库的影响，金融机构自顾不暇，对92号文之前已经入库项目持观望态度，对新入库项目采取审慎的态度。

　　北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚对21世纪经济报道记者表示，2018年PPP融资可能面临一个审批收紧的相对低潮期，金融机构暂时作出这种选择更多出于对未来项目的不确定性、风控的考量，重新建立风控流程、风险评估体系需要时间和过程。但如果说所有的银行都停止对一切PPP项目的放款是不现实的，所以对2018年也无需太过悲观。资金还是在寻找并等待优质项目，关键是做好PPP，真PPP。

　　薛涛也指出，对PPP的前景应该持有信心，从需求端来看，PPP未来依然前景广阔，相信随着4月份清理整顿的结束，金融机构也会重新投入PPP项目。

　　金融机构对21世纪经济报道记者的反馈也证实了这一设想。某大型保险资产管理公司人士表示，保险是青睐以财务投资者的身份参与PPP项目投资的。通过联合大型央企工程主体与产业方组成联合体，共同参与竞标、投资、运维管理并最终退出。在行业上，未来比较看好市政基础设施、轨交、公用事业（水务）等领域的投资。

　　该人士还指出，虽然PPP项目盈利能力不强，但大多为公用事业项目，虽然受严控地方债务影响，但只要层级不要太低，地方综合实力尚可，企业财务指标基本稳健，债权投资者风险较低，部分股权项目回报率虽然不高但确定性较强。特别是以上子行业大多投资规模大，建设周期长，适合保险资金尤其是寿险资金投资。

　　而对于2018年金融机构参与PPP项目的趋势，该人士指出，只要项目风险较低，收益率适中，银行、保险行业的债权类投资对其还是有较大需求。虽然面临清理整顿，但预计保险资金参与PPP依然平稳。

　　业内人士对21世纪经济报道记者表示，如果2018年监管坚持对10%的红线不动摇，出台相应的资金使用规范，那么我们可以期待明年PPP春天会再来。PPP的未来会更好做、更规范，同时也会更难做，因为套利的商机已经不复存在。