或许，现任全国社会保障基金理事会理事长、原财政部部长楼继伟不会想到，他在四年前提出要推动的PPP（政府与社会资本合作）现在面临如此两难的境地：中央出于防范地方债务隐性风险出台的一系列措施，使得PPP发展的速度逐渐放缓；一些金融机构也已经开始对PPP项目的融资持观望态度，甚至开始说不。
一位PPP从业者看到了现在PPP的遭遇，各类PPP基金，产业基金、城发基金目前进退不得。他认为更大的问题在于信心和思想的不统一，“金融机构、社会资本方还有政府方之间的思想不够统一，金融机构肯定不愿意投真股权的，社会资本很多还在围绕施工企业”。
近日，经济观察报记者获得的一份国有大行要求控制与地方政府隐性债务相关的业务的文件显示，该行开始要求对融资平台公司、政府投资基金、PPP、政府购买服务等增加地方政府隐性债务的业务采取了进一步措施，明确“先暂停、后清理、再规范”的处理策略。
大岳咨询总经理金永祥判断，现在金融机构都在观望“92号文”的执行进展。“92号文”即财政部在2017年11月份发出的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，此文的发布标志着财政部开始对PPP着手规范。该文件要求各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。
2017年12月下旬，财政部在山东烟台召集了全国各地财政部门负责PPP的官员进行培训，财政部官员表示，此轮规范PPP，只是“点刹”，而非停止。
此时，距离“92号文”设定的清理大限还有不足100天。
现在，财政部“92号文”的影响已经蔓延到金融机构。“我们与一家银行合作的两个项目的贷款已经事实上暂停，金融机构现在是暂缓、观望。”一位PPP从业者告诉记者，“目前无论是资本金还是项目贷款都需要总行核准，核准并不是要走审批流程，而是要总行知道项目贷款要素。”
一家央企的一个PPP项目现在也面临着同样的问题，银行不给做结构性融资，要暂停，看看政策变化。该央企PPP项目负责人告诉经济观察报，PPP的社会资本方和金融机构组成联合体竞标，但是中标后，由于金融监管政策的变化，银行内部的审批影响了PPP项目公司的注资和后期项目实施。各方对于92号文资本金穿透的细则和界定把握不准。
金永祥判断，现在金融机构在观望PPP项目中哪些项目能入库，哪些项目不能入库；各方在等财政部“92号文”清理的结果。“还有万一没入项目库，却贷款了，之间产生的风险，谁来承担的问题。现在更多的是要看项目本身的现金流来源，现在很多纯公益性的市政基础设施项目很难融资。”
前述PPP从业者告诉记者，金融机构更看重政府付费、可行性缺口补助的项目，而看轻使用者付费的PPP项目。金融机构在选择项目时，优先选择政府付费项目，其次是可行性缺口补助模式项目，尽量不做使用者付费模式项目，因为不愿意分担市场需求风险。金融机构的偏好也是导致使用者付费模式PPP项目落地率低的重要原因之一。
据了解，当前，纳入财政部库的PPP项目约1.15万个，政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三类项目数量占比分别为 39.7%、31.6%和31.5%，规模大体相当。但三类项目实际落地率差别较大，政府付费模式项目落地率为17.4%、可行性缺口补助模式项目落地率为16.8%、而使用者付费模式项目落地率仅为8.9%。
政府付费项目就是没有使用者付费的项目，比如市政道路之类；可行性缺口补助项目一般是有使用者付费，比如地铁，在使用者付费不足以覆盖利润时，政府提供一定补贴；使用者付费则是由公共服务的受益者付费。
财政部金融司司长王毅在2017年11月表示，将组织开展项目库集中清理，对不具备条件，没有规范开展“两个论证”的项目，特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制，以及过度依赖政府付费的项目，要予以剔除。
经济观察报获得了一份国有大行在2017年11月下发的PPP贷款管理办法，从时间来看，该行办法出台时，财政部的“92号文”尚未出台。
该行在管理办法中表示，随着国家对地方政府融资举债管理的进一步严格和规范，未来基础设施及公共服务领域将以PPP模式为主，项目落地速度将持续加快，配套政策法规将更加完善。各分行要充分把握政策机遇，积极对接各级政府主管部门，沟通项目信息，强化PPP项目的营销拓展，做好信贷投放。
该行对PPP项目“动手”后不久，财政部“92号文”正式出台。从财政部开始提出推动发展PPP，到现在要求“点刹”，未来中国式PPP的出路在哪里？
金永祥认为中国的PPP现在应该作为一项经济政策来看待，已经非常有别于国外的PPP。中国式的PPP面非常宽，突破了对国外的理解。在实践中适用的领域很宽，社会资本方也很宽，资金来源广泛。还有就是规模大，动则上万亿，可以说是演化成了一项经济政策，并且都是长期的项目，时间跨度十年以上，影响的面和深度都比较大，不再是做几个项目的问题。
数据似乎可以证明金永祥的判断，项目落地率和开工率可以较大程度反应融资进度。根据财政部PPP中心的统计资料，截止到2017年9月底，国家级示范项目中，前三批财政部示范项目的落地率分别为：落地率——100%、100%、75.6%，表明项目公司的资本金基本到位；开工率高达42.5%，表明至少有42.5%的落地项目已经完成融资并进场施工。
2017年12月底，财政部在山东烟台组织了各省负责PPP的召开了一次培训大会，在会议中财政部官员表示，PPP不是停止，而是点刹。在E20研究院执行院长薛涛看来，点刹，是指在局部地区（如负债率偏高，10%限额已超），前期项目质量低或项目不规范、地方政府能力或资源配置弱，某些细分领域效果不佳的地方，以及纯政府付费的大方向上，都会有所收缩。
PPP政策变化已经开始影响到地方政府的心态。“地方政府因为担心PPP的政策变化，想以BT的方式”，上述PPP从业者告诉记者。BT是指建设-移交，而这是财政部三令五申禁止的。甚至还有央企希望做BT模式，金融机构则希望绑定地方政府，回到以前的老路。
金永祥认为，应该拿PPP来与其他经济政策做比较，看看哪一个模式更适合中国的体制机制，更加公开透明，更有利于提高全社会的效率，提高公共服务水准。
而前述PPP的从业者则认为，“92号文”等一系列规范PPP的文不够平滑，细则出台的也不够及时，导致现在PPP处于一个进退两难的境地。该人士举例说，“比如项目都是有时间节点的，中间突出了出了一个新规则，老项目怎么处理，新项目按照新办法，中间应该增加一个过渡适应期”。
北京清控伟仕总经理刘世坚判断，2018年PPP会收缩。一个原因是金融风险防控，各个部委要跟进风险防控的思路；另一原因是从项目本身看也是政府付费类居多，使用者付费项目少，质量不好。这种情况下，银行保持谨慎态度是正常的。更重要的是PPP立法还没有落地，政策突然变化，使得PPP缺乏很稳定的预期。
PPP信贷收紧是银行作为“经济人”的理性反应
来源: 光明网
作者：周俊生
所谓PPP，指的是政府和社会资本合作从事公共基础设施建设的一种形式。基础设施建设，是我国一直高度重视的一个投资方向，在将投资扩张作为推进经济增长的主要手段这一模式废弃以后，扩大基础设施建设仍然是中央政府基本上允许的一个方向，近几年的国务院常务会议对此有过多次部署。中央政府之所以对公共基础设施建设能够网开一面，一方面是为了通过这一投资的推进，既能提高居民生活质量，也能改善投资环境，另一方面也是为了使一些经济增长过于落后的地区能够通过此举增加经济的活跃度。
公共基础设施建设，严格地说是必须由政府投资，建成后无偿交予公共使用。但是，如果仅靠政府一家投资，一是地方政府没有那样雄厚的经济实力，这必然导致一些地区的基础设施建设长期滞后，并拖累经济增长；另一方面由于政府与市场总是存在一定程度的隔膜，因此其效率也比较差。
在长期的探索中，我国除了对一些重要的基础设施建设项目仍由政府投资以外，很多地区性的和与市场比较贴近的项目借鉴国外的BOT模式和PPP模式，引入了多路资本大规模地兴建和改造基础设施，取得了很好的效果。
所谓BOT，即建设-经营-转让，是民营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式，但这种模式给予企业更多自主权，建成的项目在规定期限内成为民营企业的产权，收费经营，与其公共性产生了矛盾，近年来出现了很多意见，因此已经较少使用。
相比之下，PPP模式要求政府更深地参与项目，民营企业建成项目后不再向服务对象收费，而是由政府依据公共绩效评价结果向企业支付对价。因此，PPP是一种更适合中国国情的投资模式，近年来得到了较广泛的推行。
但是，最近两三年来，围绕着PPP的展开，出现了一些值得警惕的趋向。PPP的投资模式之所以能够受到一些地方政府的欢迎，一个重要原因是政府可以以此为理由向银行融资，在财政收入减少而政府所承担的民生支出日趋走高的情况下，通过这一模式来寻求融资相对其他渠道顺畅得多。在这样一种动机驱使之下，一些地区出现了PPP“大干快上”的倾向，有些项目未经严格论证匆促立项甚至上马，其建成后的投资收益究竟如何，不能不让人捏一把汗。
实际上，以前一些由政府主导的项目之所以成为“烂尾工程”或建成后使用效率差，投资难以收回，关键的原因就在于与市场脱了节。而现在之所以提倡公共基础设施建设更多地使用PPP模式，主要就在于因为民营企业的市场嗅觉高于政府，利用它的这个优长可以让一些项目发挥较好的投资效率。
目前，民营企业对于参与PPP项目积极性很高，民营企业通过参与PPP也可以方便地得到银行融资，但在现存的市场环境下，由于政府仍握有强大的事权，要求民营企业在与政府的合作中坚持市场化原则，在很大程度上还缺乏可操作性。但是，正是由于有了政府的背书，民营企业参与的PPP项目一旦建成后效益不理想，它也很容易对银行形成烂账，最终造成银行损失。正是由于银行看到了这个可能出现的危险，开始收紧PPP项目上的信贷，这是已经市场化的银行以其市场嗅觉产生的一种自觉，对银行来说，这是一种进步。
基础设施建设的投入在我国供给侧结构性改革中仍然占有重要地位，PPP模式则是一种比较适合中国国情的投资方式，未来仍将得到运用。但是，一些地方政府缺乏足够的能力和人才展开真正的PPP，大量泛化的PPP，已经超出了地方财政的承受能力，也为银行信贷的安全埋下了隐患。
因此，PPP不是不可以搞，而是必须明确标准，加强监管。财政部去年发文，要求对一些不符合条件的PPP出库（从入库项目中移出），这是行政监督的合理措施。而银行收紧PPP信贷，一方面是为了维护好自己的利益，避免信贷风险发生，另一方面则是从“经济人”的角度作出的理性反应，对于PPP的过热也能起到降热作用。现在最重要的是必须为PPP项目建立一套切实可用的标准，让地方政府遵循，对于无视市场现实而盲目上马的项目，则要果断叫停并进行问责处理。
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