【PPP业务】PPP项目公众参与机制的国外经验和政策建议

PPP(public-private partnership)模式因其在提升公共产品供给效率和服务水平、缓解政府资金压力以及转变政府管理方式等方面所发挥的显著作用而得到了政府和社会的一致青睐[1]]。PPP项目应用的领域多为关系到国计民生的行业，而社会公众则是PPP所提供的公共产品或公共服务的直接消费者。PPP项目的建设和运营不仅关系着社会资源的合理配置，也直接影响着社会公众的生活质量与切身利益。因此，社会公众有权也有必要参与到项目的决策和管理过程中，监督和约束企业和政府的行为，以促进公共利益的保障与实现。

然而，目前我国的PPP项目公众参与机制仍不够完善。王守清、伍迪等（2017）借助Nvivo软件分析了中国多部PPP相关的管理办法、实施办法、条例等法律法规文件中关于公众参与权利的条款[2]]。研究指出，目前公众的权利主要为监督权，内容较笼统，且和政府监督存在很大重叠。另外，公众参与机制的可操作性不高，公众参与的权利有限且行使方式单一。近年来，某些PPP项目中由于存在对公众参与机制的忽视，也引发了后续运营过程中一系列的社会矛盾和冲突事件，如2014年兰州自来水威立雅被质疑污染延报[3]]、2016年天津蓟县垃圾焚烧发电项目被质疑环评造假[4]]等等。这些事件的发生不仅引发了公众对于PPP模式的质疑，造成了严重的社会不良影响，也给政府的公信力带来了损害。

目前，针对PPP项目公众参与机制的有关研究多停留在理论或政策方面，缺少对国外相关经验的介绍，也缺乏结合实际案例的总结分析。鉴于此，为完善我国PPP项目公众参与机制，本文首先介绍了英国、法国、美国、日本等国外公众参与机制设计中的有益经验，随后采取案例研究的方法对比分析了日本东京垃圾焚烧发电厂与广州番禺垃圾焚烧发电厂等两个PPP项目中的公众参与机制，并在此基础上总结提出了相应的政策建议。

2   国外公众参与机制的特点与启示

本文选取了英国、法国、美国和日本等四个国家作为分析对象。所选取的国家在城市规划、政策制定、环境保护等领域都有着较为成熟的公众参与机制，可为完善我国PPP项目公众参与机制设计提供有益的借鉴。下文将基于各国相关实践对其特点进行总结分析。

2.1英国的公众参与机制

英国公众参与机制的特点主要体现在社区委员会、非政府组织对公众参与的重大影响和多层次的公众参与体系[5]]。首先，英国的城市以社区作为基本的功能单位。总体来说，社区委员会主要有两大职责：对社区事务进行公众咨询和信息公开以及参与到社区事务的决策和实施过程中。其次，英国的非政府组织独立于通常的行政系统，经过长期的发展已深入到公众领域的方方面面，并承担着诸如科普宣传、咨询和监督等职能。最后，英国有着多层次的公众参与体系。在国家层面，公众主要以民主代议制，即通过民主选票，来体现自身意愿。在区域层面，政府在进行整个区域的城市规划需主动联系可能参与到的公众群体。在地方层面，公众通过参与社区委员会的相关事务来表达自身意愿。

2.2  法国的公众参与机制

 法国公众参与机制的特点主要体现在开放的公众协商制度以及明确而有序的公共咨询流程。首先，法国的公众协商制度是法国公众参与机制中最重要的公众参与方式之一[6]]。公众协商制度能够对项目进行多方面的，跨领域的细致考察，也能最大程度地体现公众的意愿。但这种公众参与方式成本高、耗时长，通常仅适用于规模较大，对社会有较大影响的公共项目。例如，法国克里希街区的规划过程中便启动了公众协商程序，该过程共耗时超过3000小时，开展大小专题讨论会共60余次，最终使得这一近10年来巴黎市区最大的公共项目成功实施，取得了政府和巴黎居民都较为满意的结果。其次，法国公众参与机制有着明确而有序的公众咨询流程。公众咨询的主导机构为政府相关职能部门，其开展的形式按参与程度由浅入深可分为信息公开、意见征询和共同决策等三种方式。信息公开保障了公众对公共项目的知情权，但未赋予公众决策权。意见征询在一定程度上征求了公众的意见，但是否采纳这些意见仍取决于政府。而共同决策则是邀请公众与政府共同制定决策方案，是参与程度最深的一种公众参与方式。

2.3美国的公众参与机制

美国公众参与机制的特点主要体现在信息公开程度高、公众参与意识高涨以及健全的公众参与保障机制。首先，信息公开制度在美国距今已经发展已有较长历史。随着网络时代的到来，《信息公开法》对政府工作信息应当公开的内容进行了明确规定，政府工作信息的公开变得更加高效透明。如建设工程的公示内容需包括规划的基本背景、规划总图、进度控制表、相关宣传材料，同时必须设置意见反馈栏以接受公众意见。其次，美国居民从小便接受良好的公众参与教育，有着较强的责任意识。社区是公众参与的重要平台，并且政府授予了社区平台充分的决策参与权。公众可以通过社区平台有效地表达自身意愿，进一步激发了其参与热情。最后，美国采用了多层次的法律保障体系，分别从宪法、联邦法律和州法律三个层次对公民参与的程序进行了明确的要求，从而确保了公众能以直接或间接的形式参与到公共决策中。同时，健全的公众参与组织结构也保障了参与机制的落实。如委员会制度是美国公众参与的一项重要制度，委员会的设立、运作和决策正是公众意志的表现，各种层级的公众委员会使得公众可以切实地参与到公共项目的前期决策和后期运营过程中。

2.4日本的公众参与机制

日本公众参与机制以街区平台参与为基础，市民享有较大的决策权利。例如市民在城市规划过程中享有提案权。若市民按照合法的手续提交提案，政府必须对该提案进行评估，并给予正式的答复。此外，部分地区（如鹿儿岛市）的居民对公共利益影响较大的公共项目具有一定的决策权，甚至还拥有和市长直接对话的权利。日本十分重视国民公众参与素质和能力的培养，其公众参与教育的形式也多种多样。如政府常常会在一些公共场馆中举办各个领域的公共讲座和论坛，并邀请设计院或大学专家来到市民馆向日本民众传授有关城市发展和规划的相关知识，以便民众在之后的城市建设过程中能够有效地提出自己的建议。此外，日本还十分注重培养青少年的公众参与意识。在学校里，许多课堂会专门设置公众参与的有关课程，教导孩子们如何参与到公共事务中。同时，政府也会组织专门的参观活动以提高学生们的公众参与意识。日本民众普遍具有较高的公众参与意识和素养，极大地提升了公众参与的有效性。