为推动我国PPP事业健康有序发展，更好发挥专家学者在PPP理论研究、政策制定、实践指导等方面的重要作用，国家发展改革委于2016年11月正式成立PPP专家库，首批专家343人。我院张云峰院长、曲伟副院长入选为国家发改委PPP咨询专家库首批专家。为凝聚专家智慧、博采众家之长，同年12月，国家发展改革委面向PPP专家库开展了PPP主题征文活动，委托清华大学PPP研究中心进行了评审，并于近期将专家综合评分高、质量较优的论文，编辑出版了《中国PPP专家论道——国家发展改革委PPP专家优秀论文集》。该论文集集中反映了业界对现阶段我国PPP模式发展的认识和建议，我院张云峰院长于2017年1月撰写的《统一思想 回归初心 严防地方债务恶性增长促进PPP健康可持续发展》荣获征文一等奖，该论文深刻的剖析了我国PPP体系框架内各方的主要矛盾悖论，前瞻性的预见了PPP发展乱象，较早的呼吁政府强化对PPP项目规范化运营监管，其中很多建议在近一年中已经成为实际措施。
统一思想 回归初心
严防地方债务恶性增长 促进PPP健康可持续发展
自2013年财政部力推PPP项目以来，各地已推出的PPP项目达上万个，投资总额达到13万亿元，在谈项目估计翻倍以上。虽然进入执行阶段的PPP项目仅占10%左右，各界热议PPP落地难问题，但其投资额也已达近4万亿。在中央和地方政府对推行PPP项目空前重视和鼓励的背景下，预计社会投资热度将进一步上升。如规则没有大的变化，近两年PPP市场将一片火热，带动的投资数额巨大，将成为政府投资和还债的主要组成部分。
然而，在我国PPP概念的推出和项目实施过程中，投资界形成了从未有过的激烈争论和反思。除了对操作规则的一致性、操作过程的规范合理性争议外，对目前推出的PPP项目是否符合正确导向、是否有利于我国经济结构调整方向、是否具有可持续性、是否会产生急刹车甚至政策转向，都成为业界巨大的隐忧。
从笔者参与或了解的近百项地方政府推出的PPP项目，结合各地媒体报道和专家交流的情况看，当前地方推出的PPP项目，虽然不乏一些优秀案例，但有相当大比例的项目无论从项目选择还是实际操作都只是围绕“找钱上项目”转，严重违背中央政府推动PPP的初衷，钻政策空子，如果不加以管控，就可能事与愿违，甚至形成新一轮巨额债务危机，影响整个政府的形象和声誉，值得中央政府高度重视，采取切实措施加以引导规范甚至制止、惩戒。本文仅就违背PPP初衷的项目做初步分析和建议。
1、中央政府的初衷和导向与地方政府的需求和冲动矛盾
从国务院文件和财政部、发改委的文件不难看出，中央政府推动PPP的初衷：一是将财政负债转为企业负债以减少财政负债总量，二是激发社会增量投资以弥补公共财力不足并促进经济社会发展，三是提高公共项目投资效率和公共服务质量效率，四是推动政府治理结构的深层次改革。但从PPP实施情况看，存量负债很少转移因而很少化解既有负债，增量基建投资只是减少当期表内债务实际增加长期债务；PPP投资者主要是国企和银行资金投入，本质上还是国家负债，而激发私营（民营、外资等）投资较少甚至对其产生挤出效应；专业建设单位投资为主而专业运营公司投资较少，因而改进质量和效益的愿望难以实现。这些急功近利的做法都不利于政府治理结构改革。
以某地已签约项目为样本统计分析看，在总投资近1500亿元的近30个项目中，轨道交通、公立医院项目占比80%，中标单位多为以工程建设为主的大型专业化施工的央企以及其与国有金融机构的联合体，而这些项目绝非一般施工企业所能运营的，极有可能打着表面合同期10—30年合规的幌子改行实际10年期内的拉长的BT之实，暗中突破10%的天花板，加重地方债务隐性负担。这表明中央政府顶层设计的初衷和导向在某些地方具体实施中发生严重偏差，甚至被地方滥用，持续执行下去，很可能形成因中央政府推动、某些地方政府与大型国企私授操作走偏而形成新的债务危机，结果不知道“板子该打谁。”
其实在我国现行财政体系下，中央管控政府债务风险与地方政府投资冲动之间的博弈已长期存在。在GDP指标和城市面貌改变的考核导向下，地方政府之间成为竞争主体，地方对政府投资能力的需求总是超过地方财政的供给能力。过去，在地方财力不足而地方政府举债受限的情况下，设立政府融资平台公司代政府举债成为各地竞相效仿的模式，这是地方政府钻中央政策空子而导致巨额地方债务的第一轮冲动。在中央意识到总体债务危机并严厉管控地方融资平台后，一些地方政府投资只能依靠土地财政，发动“造城”运动，而土地价格飙升又形成房地产泡沫风险，中央政府实施管控措施与地方政府财力需求矛盾，形成中央、地方两股劲。虽然中央出台地方债等政策，但对于投资需求巨大的地方政府来讲无疑是杯水车薪。
相较地方融资平台和地方债来说，PPP来的更加实惠。一些地方政府放手使用PPP作为融资工具，表内债务大大缩水，投资决策不需量入为出，想干的项目一声令下采用PPP模式即可决策部署，找家企业来融资建设，签个后期回购股权的抽屉协议，不管运行效果如何，反正债务由后届政府来还。这种情况在PPP试行前几年，特别是政府换届和主要官员调整前并不鲜见，也是导致一些地方政府明知是变相BT、明股实债而趋之若鹜，甚至主动承诺固定回报、招商施工集团的主要动因，这也完全背离了中央政府推动PPP的初衷。因此，从中央政府的角度看，如何防范新的PPP政策成为一些地方政府钻空子形成债务大窟窿是个亟待解决的新问题。
2、政府意愿与企业意愿的矛盾
在行政主导又具有超强的执行力的行政体制下，地方政府投资项目决策往往与投资冲动相伴而行。政府投资项目往往更注重形象、注重建设和拥有，时常脱离需求、轻视管理和运营，导致政府投资项目的效益低下、服务不佳，这是我国政府投资中长期未得到有效解决的问题。在本轮PPP项目的制度设计中，并没有给出通过社会资本投入根除政府投资决策的这些弊病的措施。即使是明显的形象工程，也只是通过财政补贴、兜底等方式由财政买单，并没有给投资运营企业多少参加前期决策、降本降耗的激励空间。
由政府主导的PPP 项目，模式绝大多数是由政府发起，政府部门主导完成项目建议书和可行性研究报告甚至是初步设计。现行政府投资项目决策体制中多数政府方对建设内容介入很深，很多项目建设规模、功能、选址、路由甚至连设计方案、造型、色彩、材料等都由政府确定，留给合作伙伴的只有投资建设和运营管理的责任义务。在方案、投资既定的情况下，作为发起方的政府当然希望合作期限越长越好、每年支付费用越少越好、承诺越少越好；在投资回报的设计上，采用成本监控加合理利润的模式严控企业暴利。这种做法，基本剥夺了合作方的参与项目决策权，很大程度上扼杀了企业以先进理念、务实作风、先进技术和高效、创新等获取更高回报的激情，使企业归顺成只能长期承担责任风险、守法经营并获得额定低回报的小绵羊。这与民营企业创新、逐利的本能有强烈冲突，加之法规保障的不完善、政府方的地位强势，也是一些民营企业对PPP项目望而却步的原因。在这方面，央企与地方政府的地位较为接近平等，问题更易于协商和妥协，地方国有企业往往只能服从政府安排，而民营企业往往只能敢怒不敢言或者逼急了就诉诸法律。
对于真正想按照PPP本意参与项目全周期的社会资本而言，政府选的项目有的看不上，看好的项目竞争激烈。如果没有效率提高或者其他收益弥补，PPP项目就是个高风险、低收益、长周期的事情，吸引力很低。用合理的制度来引导市场，让市场自身发挥更大的作用，应该是PPP模式后续深化发展的一个方向。
3、选择国有企业与选择民营企业的矛盾
将国有企业列为社会资本的一方，与民营企业、外资企业一起参与竞争，是我国PPP制度设计中的一项独特设计。这种制度设计，可以将国企的优势发挥到淋漓尽致。央企凭借雄厚的技术、资金实力和融资能力在地方攻城略地、所向披靡，占领了大量项目建设权；地方融资平台既可以做P1，也可以到外地做P2，还可以与其他国企合作在本地做P2；其他地方国有垄断企业凭借既有业绩和人脉关系照样可以通过与其他国企合作，继续形成新的垄断。因此PPP成为地方政府小负债大投资和国企融资建设的盛宴，就不难理解了。
国企与政府同为国有经济的代表，政府选择国企作为合作方，即使出现问题也不会有被指责为国有资本流失；而政府对民营资本方往往信任度不高，如果选择民企合作则有政治上的担忧。国有企业运营能力和效率低，但企业规模、信誉和资金实力强；民营企业运营能力和效率高，但企业规模、信誉和融资能力较弱。对于10亿元以上的大项目，除了上市企业和金融机构外，一般民营企业很难参与或很容易被挤出；有些地方在招标操作中通过设置资产规模、保证金数额、融资规模、本地业绩甚至企业性质等软约束条件，有意将民营企业排除。
在地方政府讲政治、重融资、重建设的导向下，国企特别是大型央企和金融集团大量中标PPP项目就顺理成章了，而国家寄希望打破行政垄断、释放市场活力、调动民营资本进入、提高公共项目的运营效率、降低政府投入、改善政府治理方式的目的就难以实现。以某地区已招标完成的PPP项目为样本看，上千亿的总投资规模中，国企投资占90 %（其中央企占90%），而民企投资项目仅10%左右，还主要是商业银行及其关联的资产管理公司投资。在中标单位中，有90%是由以工程施工为主要背景的企业和其与国有金融企业的联合体。以施工为主业的企业参与PPP项目典型的盈利模式是： 只需筹集20%的资本金（有些通过基金等方式操作，实际投入资本金甚至低于5%），其余银行贷款，挣取总承包施工利益（有时高达10%），用剩下的资本金通过拉长的BT 模式获得额定利润的双倍甚至多倍的盈利，再通过事先与政府签订的股份回购协议将股份卖给地方政府指定的地方公司，圆满退出。
由此来看，虽然PPP项目近年得以加速推进落地，但以国企为主力与地方政府开展的PPP多数是不规范、不符合初衷的。虽然表面上企业中标后与政府签订的PPP合同存续期都在10年以上，有的长达25—30年，但暗地里的回购合同则不会超过10年，这在轨道交通等大型专业性基础设施项目中表现尤其明显。这种以变相BT为主的伪PPP只是将现有的财政支付隐蔽地向未来推移，通过杠杆效应放大了投资，并向社会资本让渡一部分收益，政府未来面临的支出压力更大。即使是真正的执行合同的国企买单，由于国企的主官流动性和资产的公有性也导致国企负责人以追求眼前利益而忽略长远债务风险的导向，不会深入研究长期经营、提升效率问题，因而对规范PPP操作难以提供有益的范例。一旦国企（银行）投资项目或整个信用出现问题，本质上还是政府买单或让社会大众买单。
从民营企业来看，由于互信度相对较低，而PPP项目运行周期长、风险大、终端价格难以提升，针对地方政府“政治周期”，如何获得长期稳定的政府支持和合理的利益调整是其担心的焦点。因而，除了少数有独特能力要求、有运营价值的公用事业领域项目之外，民营企业难见身影。PPP要想可持续运行，核心是实现项目全周期的效率提升，这只能靠激发社会活力，激励民营企业投身其中，实现效率提升，不能等到隐含的风险暴露再来解决。
1、统一思想，加强中央部门协调和协同推进
本轮PPP推进工作是中央政府部门发起的，但各政府主管部门出发点不同、导向不一致、方法不一致，形成政出多门，造成地方和业界思想混乱，严重影响中央政府形象和政令统一。地方政府和投资界从冷眼观望到谨慎试水再到狂热投身，经历了认识准备不足、专业人才不足到从自身需要出发钻空子的阶段。因此首先需要中央政府部门统一思想认识、统一方法步调、统一规则措施，协调一致推进。明确PPP项目的适用范围，将政府直接投资、政府采购服务和PPP之间划出界线，区分行业和付费类别，对不同行业依据各自特点，分类指导推进。
2、回归初心，严防事先串谋加重政府债务负担的“伪PPP”
基于中央政府推进PPP 的初心，发布明确导向意见，明确对减少存量债务项目的激励措施，明确对非公有投资的激励措施，明确对全过程效率提高项目的激励措施，明确对以阴阳合同串谋实施拉长BT等加重政府债务负担的伪PPP的检查惩处措施。加强对地方政府考核约束，对项目执行过程出现的违规担保、固定回报、阴阳合同及政府失信等行为予以公示，特别是对负有主要决策责任的行政长官实行终身追究机制，确立“前官要顾后账”的追责机制。
3、完善相关法律法规、规范
建议加快PPP相关立法工作，尽快颁布PPP相关的条例。针对公益性项目与商业性项目捆绑的合规性与操作模式、社会资本方联合体规则、金融机构和各类基金投资PPP规则等已经出现的重大模糊问题及早确定规则，避免出现更大混乱。针对PPP示范项目，调研掌握项目落地过程中出现的关键问题，对于部门规章不协调、前期工作流程不畅、社会资本权益保护不完善、争议解决机制模糊等问题，及时设置明确的条款予以解决。
4、细化规则，明确合理的参与、运作、回报机制
建议修订完善PPP操作规范文件、通用合同指南等，制定分行业PPP合同指南，提高合同指南的适用性、针对性；进一步理顺政府投资、企业投资管理与PPP管理之间的关系；制定分行业绩效考核指标体系、项目移交指标体系以及政府监督管理办法等；完善物有所值评价论证方法，收集掌握国内PPP案例的基准评价参数，建立PPP前期论证数据库，提高物有所值定量评价比重，提升物有所值评价的科学性；取消单个项目财政承受能力评价程序，改由财政部门统一进行财政承受能力论证和公示上报，由中央财政统一监控，强化PPP预算支出占比不超过10%的硬性约束。
建议结合物有所值评价工作，分类收集制定项目全寿命周期费用定额指标，按照经济评价“有无对比法”的思路，探讨以政府和事业单位、垄断性国企自建自管的项目全寿命周期费用为基数竞标引进社会投资者的模式，通过合理的监控内容、指标和外部监管方式设置，简化PPP项目对企业内部经营管理的监管，同时激发社会投资者采用先进技术方法、提高劳动生产率、优化项目方案等创新提高回报率的积极性和参与热情。
5、规范操作，建立负面典型曝光惩处机制
国家建立统一的PPP项目库，是体现中央政府的初衷的重要抓手，应具有严肃性和合规性，也是防止地方伪PPP项目的第一道防线。建议对拟列入国家项目库的PPP项目建立审查、筛选制度，对参与企业的条件进行分类设定和统一把关，对不合规和不适宜采用PPP运作的项目予以剔除。对项目库功能进一步扩展，对后续进展环节进一步监控，形成一个全过程监管平台。对PPP服务机构确定规则，防止非专业的机构滥竽充数、以讹传讹，造成项目设计混乱，后续矛盾丛生。
统一规范PPP项目操作程序，包括各环节与现行基本建设程序之间的衔接，招标模式的规则，投诉受理的渠道、上诉渠道时限等。对投诉、检查发现的明显违规的负面案例参与各方给予及时曝光和惩处，打击破坏国家经济秩序的行为。
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！