第四批示范项目发布后,PPP或将呈现四大发展趋势

从财政部四批示范项目对比可以看出，一、二、三批示范项目的数量和投资额基本呈现逐年递增的态势，故示范项目最多的是第三批，共计516个，投资额也是首次破万亿，达到11933亿；而第四批示范项目并没有延续此前的发展趋势，而是在数量和投资额两个方面表现出了“双降”——项目总数共计396个，投资额7588.44亿元。但这并不代表PPP项目投资热情降低了，而说明示范项目的评判标准越来越严格，也充分表明了管理层想让示范项目具有示范性，让PPP走精品化发展路线的明确态度。

数据来源：财政部PPP中心《在规范中引领PPP稳步发展——财政部公布第四批PPP示范项目》

《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金〔2017〕76号，以下简称76号文）对申报的PPP示范项目设置了“项目已完成物有所值评价和财政承受能力论证，并至少进入采购阶段”、“项目应当建立完善的运营绩效考核机制，有经营性现金流，投资回报机制以使用者付费为主”等前提条件。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称92号文）要求对于未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求等条件的PPP项目进行集中清理，这标志着PPP项目已经从“高速发展”转向“高质量发展”， 进入“减量提质”的新阶段。PPP项目“量”的扩张基本告一段落，接下来的主要工作是对新建项目的落地实施和存量项目的挖潜，从财税、土地等方面完善建设运营中遇到的实务问题，加强项目建设、运营阶段的监管和考核将成为政府工作的重点。PPP项目大规模增长的“风口”已过，社会资本的着力点将不再是快速占领市场，而是精准投资质地较好的项目，并在项目运作过程中合规操作，铸造精品。

从提升基础设施和公共服务质量的角度来看，通过运营来实现项目的社会价值与经济价值无疑是PPP模式承担的一项重要职能。第四批示范项目中，可行性缺口补助类项目数量最多，为267个，占比67%；其次是使用者付费类项目，数量为67个，占比17%；第三是政府付费类项目，数量为62个，占比16%。从投资额来看，可行性缺口补助类项目投资额最多，为5383.70亿元，占比71%；其次是使用者付费类项目，投资额为1506.36亿元，占比20%；第三是政府付费类项目，投资额为698.38亿元，占比9%。

图1  回报机制的数量占比分布

数据来源：财政部PPP中心

图2  回报机制的投资额占比

数据来源：财政部PPP中心

第四批示范项目公布之前，对于社会资本方而言PPP投资的重心仍在建设，社会资本的诉求主要是施工利润，“重建设轻运营”的现象普遍存在，付费机制的表现就是政府付费的项目比例较多，项目付费一般分为可用性付费和运营绩效付费，其中可用性付费在通过竣工验收后就不再参与运营期的考核，在与政府付费的结合之下实质上就是一种拉长版的BT。92号文要求“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的项目不得入库”。76号文要求“项目应当建立完善的运营绩效考核机制，有经营性现金流，投资回报机制以使用者付费为主”。可以看出，监管层对运营的重视不仅仅是停留在口头上，而是已经通过项目入库、项目付费等方式进行管控，运营将成为PPP项目重要考核点，只重视施工利润而忽略运营收益、或者运营能力较弱的社会资本方，如果不能以联合体等方式加强运营能力建设，那么在PPP市场中的份额将快速下滑，乃至逐渐退出PPP市场。

从缓解公共部门财政压力的角度来看，PPP模式的一大任务就是吸引社会资本，特别是民间资本参与。第四批396个示范项目，目前已落地247个，其中民营资本参与数量为143个，占全部已落地项目数量的58%；投资额为2428.97亿元，占全部已落地项目投资额的51%。

图3　社会资本参与项目数量占比

数据来源：财政部PPP中心

改革的道路总要披荆斩棘，PPP模式的发展也在不断规范中破浪前行。作为支撑新型城镇化建设的重要改革举措，PPP模式历经了冷清、火热、规范的跌宕发展阶段。第四批示范项目的推出，标志着PPP模式将进入持续、健康、规范、专业发展的“新常态”。运营、合规将成为新阶段PPP项目的工作重心；具有较强的产业服务能力的社会资本，将继建设企业、金融机构之后，成为PPP项目新阶段的市场主体；长期运营、稳健回报、高质量服务将成为PPP市场的主旋律。同时，PPP模式也将持续为打赢脱贫攻坚战、推动新型城镇化建设、全面建成小康社会做出巨大贡献。