伴随着供给侧改革、新型城镇化建设和人口老龄化日趋严重的三层叠加效应，中国养老产业前景广阔，将是国家政策的重要着力点。养老产业一般具有投入较大、回报周期长、利润率较低、公益性强等特点，我国传统的以“公办”为主、“民营”为辅的养老供给模式给政府造成了较重的财政负担，且并未真正形成带动社会资本积极参与养老产业建设发展的良性格局。基于此，《中国养老金融发展报告(2017)》对我国的PPP与养老产业进行了研究，并形成了“PPP：供给侧改革下养老产业融资新路径”的课题成果。本课题分为五部分：PPP概述；PPP支持养老产业概述；PPP支持养老产业的现状；PPP支持我国养老产业发展的积极意义与当下困境；促进PPP支持养老产业的建议。
1.畅通融资渠道
就政府方而言，为充分发挥政府投资的引导带动作用，各地政府可根据不同项目的不同情况，通过授权经营、土地注入、投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持并引导社会资本参与养老产业PPP项目。为发挥财政资金的杠杆作用，应鼓励各地政府建立养老产业引导性基金，通过股权、债权或股债结合等方式，支持符合养老产业发展方向的PPP养老项目，并支持各地政府采取将土地或存量资产折价出资或入股的方式参与养老产业PPP项目。
就社会资本方而言，各地各级政府要积极引导并协助符合国开行、农发行专项建设基金支持范围的PPP养老项目获得专项资金支持；支持符合条件的保险资金、产业投资基金、私募股权基金、信托产品等，与符合条件的专业养老服务商或运营商组成联合体的方式，作为社会资本方投资于养老产业PPP项目；积极引导金融机构设立养老产业基金或并购基金，重点支持一批可市场化运作的养老服务项目；鼓励社会资本通过兼并重组、输出服务技术和品牌等形式，发展出跨区域、跨行业的综合性养老产业集团，推动养老服务向品牌化、连锁化、专业化和规模化方向发展；鼓励发展养老领域的企业债、公司债、项目专项债等，建立健全养老产业多元化、分层次的配套融资体系。
2.增强项目流动性
想要真正通过金融架构的设计解决养老产业PPP项目的最终持有者问题，可采用的方式无非以下三种：一是通过财政、福彩等公益资金支持，或是由政府提供低成本的土地供养老机构长期使用，这一方式下政府是PPP项目的最终持有者；二是通过PPP产权交易中心，促进PPP股权和债权的自由流动和转让，这一方式下PPP项目的股权和债权一般会在各大型机构中流转；三是通过PPP资产证券化或REITs等方式来实现养老产业的全民持有。后两种方式是依托PPP项目未来收益权而实现的PPP在二级交易市场中的流转，即当养老项目成熟运营一段时间后，可通过资产证券化或REITs产品，也可通过建立PPP产权交易中心股权或债权流转的方式，盘活资金，实现初始股东和债权人的退出，从而增强养老项目的流动性。
在想要缓解政府财政支出压力的情况下，有效提升PPP项目的投资吸引力，那么，对PPP二级交易市场的培育则至关重要。一般来说，PPP协议可以包含政府提供最低使用量的担保，现金流相对稳定，可以消除投资方的顾虑，保障项目的融资可行性，化解需求的不稳定风险。长期且较为稳定的未来收益权是养老产业PPP项目流动性的重要前提和保障。同时由于PPP资产证券化或REITs均需要PPP养老项目持续运营一段时间[ 现有的《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资［2016］2698号）要求项目已建成并成功运营2年以上。]，根据PPP养老项目目前发展情况判断， 2019年之后养老领域PPP资产证券化或REITs将有实质性发展。
中国未来要想搭建REITs架构，美国的公募基金模式值得借鉴。美国的REITs采用的是一种税收递延政策，即等到资产真正卖掉的时候再征税。中国REITs的发展也涉及到整个财税体制的改革。这两年税收改革持续推进，特别是在“营改增”方面，对未来资产证券化产品的设计和未来的收益具有非常重大的影响。倘若在PPP项目资产证券化过程中给予适当的增值税缴纳方面的优惠，那么，对于后续整个PPP项目资产证券化架构的搭建和PPP支持养老产业的发展都会起到巨大的帮助作用，也能够为养老金增设新的投向。
3.增加增信措施
支持金融机构在自主决策、风险可控的前提下，利用未来收益权、政府购买服务协议、知识产权等无形资产抵质押方式，为PPP进行融资增信。支持社会资本单独设立或与金融机构合作设立融资担保公司，为养老企业、社会组织和养老项目提供各种形式的贷款担保服务。
1.论证要严谨充分
在自2014年底出现的新一轮PPP热潮的席卷下，PPP以前所未有的速度迅速增长。部分地方政府为降低政府债务，盲目地在基础设施和公用事业领域推行PPP模式，导致在PPP项目物有所值和财政可承受能力评价等前期论证环节“走过场”、未对PPP项目所需财政补贴金额、支付期限和支付安排进行合理测算、未将项目涉及的财政支付责任纳入财政预算和中长期财政规划等现象时有发生。因此，需不断优化养老产业PPP项目物有所值论证和财政可承受能力评价方法，建立健全PPP专家评审机制，通过行业内和行业外专家合理搭配的方式，切实履行对于项目论证的审核和监督责任；对于未审核通过的项目，不得采用PPP模式。
2.进行项目全过程的持续评价
养老产业PPP项目涉及对于老人长期、持续、优质的关怀和照料。因此，对已实施项目的跟踪监测和后期绩效评价对于整个行业内PPP项目至关重要。一方面，在PPP养老项目的执行过程中，需不断总结成熟可行的PPP养老项目的商业运作和盈利模式，找准项目成功经验，形成具体的示范项目案例供后续项目实施者学习、借鉴；另一方面，应建立相对完善的外部监督管理和项目绩效评价体系，建立健全政府、市场、社会三位一体的养老产业监督管理体系，加强对项目公司事前、事中和事后监督，明确项目公司应提供服务的具体期限、为老年人提供服务的类型、服务老年人群体的数量、照料护理的等级标准等，引入社会公众对于项目成效的监督评价，接受各方监督，避免绩效评价这一环节流于形式。
一个养老项目之所以采用PPP模式，看重的是政府资源以及社会资本方专业、高效的运作管理能力，即通过引入社会资本方，比政府单独运作管理要更加节约成本、提高效率。养老服务领域专业性和市场化程度较强，适合通过PPP方式运作，且对社会资本方的选定应有一定的运营资质或专业要求，并在合同中明确其提供运营服务的内容、期限和标准，否则养老项目很容易变形为地产或其他项目。
单纯的养老院已无法完全满足老年人日益增长的追求幸福生活的美好愿望和需求。再加上单纯的养老项目一般利润较低，目前整个行业内鲜少有10%以上的投资回报率。在日本，养老院运营部分也只能微利平衡，而养老院运营之外的附加部分才可能成为盈利点。因此，应鼓励养老机构与医疗卫生机构、健康服务机构开展合作，支持打造“以健康管理为基础、以养老服务为核心、以医疗服务为支撑”的全生命周期养老产业链，兴建一批养老为核心，附加康养、体育健身、医疗、教育、文化娱乐、互联网等现代服务业的“养老＋”新业态。这种将准经营项目和经营性项目打包的综合性布局，既能够解决养老服务的盈利问题，从而减轻财政压力；又能够维护养老机构基本的公益属性，利用产业链的整合延伸优势来带动保障型养老产业发展。
一是应给予养老机构合理的税费优惠政策。特别是“营改增”后，对营利性养老机构增值税征收环节的研究和相应税收减免政策的设计尤为重要。比如，是对养老机构的床位费或租金进行增值税减免，还是对入住养老机构的老年人日常生活消费费用进行增值税减免，亦或两者都可以适当减免等，此类问题需要更为审慎的设计和多方探讨。
二是应打通财政部和发改委养老领域的PPP项目库，使双方互为保证，即财政部保证项目的政府采购和付费部分，发改委确保项目的可行性研究和立项环节。这样可以大大提升养老产业PPP项目对社会资本的吸引力。
三是扩大农村养老服务覆盖范围，提升农村养老服务质量，对于养老服务机构的一次性建设补贴和后期按床位给予的运营补贴可适当向农村养老服务机构倾斜，进一步鼓励社会资本参与农村养老建设和服务的积极性，以促进我国养老产业在城乡间的均衡发展。
四是提高医保结算的便利性。医疗保健是养老运营服务中的不可回避的重要一环。因此，各地各级政府需积极协调将通过PPP模式建成的养老机构、医养结合体或养老社区纳入当地各级医保报销体系中来，不断提升医保结算的便利性和时效性。
五是加强配套保险产品的创设。养老产业服务对象比较特殊，属于高危人群，需要寿险、意外险、长期护理险、养老机构责任险等配套保险产品的保障，为养老服务机构减除后顾之忧。
作 者
张 岚：对外经济贸易大学博士，美国俄亥俄州立大学访问学者，兴业银行博士后工作站博士后，中国社会科学院金融研究所流动站博士后
注：本文原载于中国养老金融50人论坛微信公众号。
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