PPP精准扶贫应做好的三方面工作

2月6日，财政部公布了第四批政府和社会资本合作示范项目名单。通过评审共选出396个示范项目，投资总额7588.44亿元。

在扶贫工作方面，党的十九大报告要求，要“深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务”。此次第四批PPP示范项目中连片扶贫开发项目的地区分布，与十九大报告的要求保持高度一致。《分析报告》数据显示：项目数量排名前三的省份为贵州、云南、湖北和四川（并列第三），数量分别为15个、14个、5个。项目投资额排名前三的省份为贵州、云南、四川，投资额分别为410.06亿元、358.50亿元和318.73亿元。基础设施相对薄弱的西部地区，成为第四批示范项目推进PPP扶贫的主要阵地。

 “要想富，先修路”，贫困地区基础设施，尤其是农村道路、乡村公路的建设，是脱贫致富的先决条件。此次第四批示范项目评审工作凸显贫困地区交通基础设施的重要性，交通基础设施的比重显著提高。《分析报告》的数据显示：连片扶贫开发项目的行业分布投资额排名前三的行业为交通运输、城镇综合开发和市政工程，投资额分别为1232.64亿元、190.99亿元和147.89亿元。交通运输项目投资额占连片扶贫开发地区项目投资总额（1855亿）达到66.45%。这充分说明了在财政部指导下的第四批示范项目评审对贫困地区交通基础设施的高度重视。

针对PPP精准扶贫存在的问题和应具备的正确认识，我们认为，PPP精准扶贫，应做好以下三方面工作：

第一，贫困地区PPP项目要支持，但要建立准入规则、规模规则、顺序规则。地方政府财力有限，哪类项目可以上，哪类项目不能上；可以上的项目，应该上多大规模；同样都是可以上的项目，在“10%红线”不足的情况下，哪些应该先上，哪些可以暂缓上，这些都应该有相对较为具体清晰的规则作为指引。建议财政部召集各领域专家，根据不同行业，研究针对上述问题的准入规则、规模规则、顺序规则，出台相关指引，在推进PPP模式精准脱贫尽力而为的同时，指导贫困地区推出PPP项目量力而行。

第二，鼓励政策性金融机构以“PPP+金融”的模式解决市场失灵，推进贫困地区PPP项目。市场失灵问题的核心，在于贫困落后地区的PPP项目投资风险大于发达地区，在与发达地区PPP项目并存的同时，如果不能降低这种风险，市场化金融机构必然会趋利避害，用脚投票。要解决市场失灵，就要先从金融的本质——风险控制的角度出发，以半市场化或非市场化手段降低这种风险，而最适合承担此类任务的，非政策性金融机构莫属。建议有关部委出台鼓励政策性金融机构参与贫困落后地区PPP项目的相关政策，鼓励政策性金融机构通过增厚项目自有资金（增加项目资本金）、项目流动性支持、现金流缺口补助等方式，为贫困落后地区的PPP项目增信，降低项目投资风险，吸引投资人和市场化金融机构。

需要注意的是：一方面，政策性金融机构对项目的支持更多地应该是股本支持，而不是债性资金（贷款）支持，政策性金融机构应以股东的方式参与PPP项目，增厚项目自有资金（例如项目资本金比例40%），从而降低市场化金融机构债性资金比例，降低项目融资的杠杆率和风险。因此，对政策性金融机构的考核也不能是市场化考核，否则将又走上了市场化金融机构嫌贫爱富的老路；另一方面，政策性金融机构的支持应该是部分支持，不需要全部支持，支持的目的是提高贫困地区PPP项目的可融资性。只要降低了项目风险，市场化金融机构可以融资即可。这样，政策性金融机构有限的资金可以支持更多的贫困地区PPP项目。

第三，鼓励社会资本、金融机构在贫困地区PPP项目的全生命周期中，帮助地方提升致富能力。建议通过财政补贴、税收减免、超额以奖代补等方式，鼓励PPP项目的社会资本和金融机构，在长达10年至30年的PPP项目全生命周期中，以共同创办学校、定向培养人才、开展讲座论坛、组织地方政府工作人员到发达地区、示范项目考察学习等方式，在为贫困地区基础设施项目融资的同时，为地方政府和贫困群众融智。

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