【独家】PPP项目绩效评估体系构建初探

2017年，党的十九大为我国确立了全新的指导思想、全新的发展方略和全新的行动部署。习近平总书记在党的十九大报告中做出了一个重要的历史性的新判断：经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。经济发展的战略目标就是要在质量变革、效率变革、动力变革的基础上，建设现代化经济体系，提高全要素生产率，不断增强经济创新力和竞争力。习近平总书记特别强调要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这也为我国PPP项目绩效评估体系的建构提供了基本的指导思想。PPP项目的实施涉及到诸多的利益主体，关系着我国经济体系的可持续发展能力和创新驱动变革能力。

为了促进我国PPP项目的稳步推进和有序发展，财政部也在积极推进相关的制度建设，陆续出台了一系列的文件来指导PPP项目的实施和推进。在PPP项目绩效评估推进和试点的过程中，财政部根据PPP项目的运行特征，出台了多个文件，比如：2014年，财金[2014]76号文明确指出“完善项目财政补贴管理。财政补贴以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。” 财金[2016]92号要求“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”，“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价。”财办金[2017]92号则对纳入PPP项目的标准进行了详细解释并强调了绩效评估对于项目入库的指导意义。

财政部出台的规范性文件都强调了项目绩效评估的相关问题，但多是指导意见和纲领性文件，缺乏具有可操作性的评估方案和办法。据我们了解，目前尚没有一套针对 PPP项目的科学系统的评估方案，这也使得我国的 PPP项目处在一种“粗放”的发展期，缺乏有效的质量监督与控制工具。很多的PPP项目由于缺乏系统、全面的绩效评估与管理，导致其可持续发展受到严重影响，其对政府的公 信力、对地方生态环境的影响已经产生了令人担忧的发展趋势，对未来政府与社会资本合作的稳定性、持久性也产生巨大影响。 

PPP项目这几年成为我国经济和社会领域的一个比较常见的合作治理的模式，但是 PPP项目的绩效评估模式和方法，各地都在探讨，似乎没有一个相对稳定成熟的 PPP项目绩效评估模式。就我国地方目前所采用的 PPP项目考核的总体情况而言：纵观我国各地的所谓 PPP项目考核，我们不难发现，这些所谓的考核都是基于合同履行所进行的技术性质的考核与评价，而基于监督、管理和旨在促进项目可持续发展的治理型考核并不多见。而且考核本身的指标体系比较庞杂，而且大家对评价的方式、指标体系和评价结果的运用都存在诸多的困难和问题。现行的所谓 PPP项目绩效评估与考核并非服务于政府决策和监管的一个考核办法，也很难说能够促进项目的科学管理和运行，社会公众对项目的预期和需求并不一定能到满足。同时，在真正到了政府付费的时间节点，真正需要以绩效考核为付费依据时，没有一个真正科学合理的有效的考核评价方法，将会在政府和社会资本之间产生较大的分歧，从而导致矛盾和纠纷的发生，甚至会对簿公堂。

基于此，我们有必要根据地方的相关项目的立项、建设和运营实践情况，探索建立一个旨在促进PPP项目健康和可持续发展的治理型绩效考核方案，建构一个适用性和实用性兼具的绩效评估考核方案。如果没有一个科学、合理的绩效评估办法和管理工具，PPP项目的建设与运营必然会遇到这样那样的困难和问题。政府、社会资本、社会公众以及其他的利益相关方并不一定能从项目的立项、建设和运行中实现各自的利益诉求，必将影响 PPP项目可持续发展。

PPP项目设计和运行涉及到诸多的利益相关方，它的科学、健康和可持续运行直接关系到政府、社会资本和社会公众彼此间的相互关系，对有着绩效考核职责和监管责任，尤其是要将“绩效考核与政府付费挂钩”的政府方而言，不能将本应贯穿项目全生命周期的绩效考核工作“简而化之”甚至“忽略不计”，也不能对如此有科学理论依据的绩效评估工作“不懂装懂”。基于此，我们希望探索一个具有科学的理论解释和学理论基础的 PPP绩效评估体系。

从科学管理的角度讲，任何地方的 PPP项目的系统、全面评估都要回应三个阶段的基本问题，第一个是立项，第二个是建设，第三个是运营管理和后期维护。评估本身应该是一个基于项目整体绩效的全面系统评估，因此总的绩效评估体系必须能够有效回应这三个基本问题，评估体系建构的目的旨在实现 PPP项目的健康和可持续发展，使得政府、社会资本、社会公众等利益相关方能够实现“共建共享共赢”。

在上述指导思想引领下，我们应该初步建立一个集项目的可行性分析、项目的高效建设与科学运行维护的综合系统评估方案，我们要在“平衡计分卡”这个理论评估工具的指导下构建 PPP项目绩效评估的指标库，该指标库主要包含三个子系统，一个是针对立项的可行性分析和套路，也就是不同的利益相关者之间要达成高度共识；一个是针对项目建设期的绩效评估指标体系；一个是针对管理运营和后期维护的绩效评估指标体系。

就具体的评估指标体系而言，应该设计一个兼具共性指标和个性化指标的综合评价指标体系。以建设期的指标建设为例，如图1所示：

不同时期的评估目的和方法各有不同，不同阶段的评估指标体系都包括有共性指标和个性指标，其中共性指标中包括 KPI指标，用作对所有的 ppp项目做绩效排名时使用，对于个性化指标，相关的部门可以酌情增减具体的指标，同时调整不同指标的权重。

项目绩效评估的工具很多，平衡计分卡就是其中之一，此处，我们拟根据平衡计分卡的基本维度去建构和设计具体的指标体系。这里我们有必要了解一下项目绩效评估的一个基础理论工具：平衡计分卡（见下图2）

平衡计分卡为我们建立绩效评估的指标库提供了四个最基本的维度：财务指标、顾客方面、内部流程、创新与学习，这四个维度为我国建构 PPP项目的绩效评估指标库提供了基本依据，也就是任何一个阶段的评估都包括这四个方面。在回答项目的愿景和规划目标的时候，我们一般情况下从这几个方面去建构指标，四个维度的权重在不同阶段各不相同。

具体的评价指标体系的建构，需要解决两个核心问题，一个是指标选取的问题，一个是权重设计的问题。一般需要明确上述的指标体系建构思路，同时尽可能收集相关的指标，采用分类的办法建构完善不同阶段 PPP 项目评价的指标库。权重的设计可以采用德尔菲法或层次分析法，指标体系建构的最大难点在于：具体指标的选取问题。

为解决上述难点，我们建立了专门的绩效考核方案研究课题组，课题组由绩效考核专业的资深教授及有丰富PPP项目实务经验的专家组成，主要宗旨和目标是以促进PPP项目的可持续发展和科学发展为基本的指导思想，运用绩效管理和评估的相关理论，建构一套旨在对PPP项目的规划建设，科学运营的领导、组织和管理行为进行科学测度的“指标库”，针对PPP项目建设、管理和运营的不同阶段的重点和核心工作提出具体的评估方案，最终实现“以评促建”、“以评促管”，真正实现PPP项目的科学，健康和可持续发展！