案例导入
PPP项目A（PPP合作期限为20年）开展政府采购，最终选定建设企业B和基金管理公司C组成的联合体作为PPP合作社会资本一方，B、C将与政府出资代表D共同组建项目公司E。项目A总投资为100亿，项目资本金确定为20亿，其中D出资2亿，其余项目资本金由B、C负责。
项目公司E成立，确定注册资本金为15个亿，其中B认缴1亿，C认缴12亿，D认缴2亿元。C与E签订借贷合同，C借资金5亿元给E以充抵项目资本金。
各方意见：
第一种意见认为，项目资本金已缴足，项目公司E可从银行贷到款项，此种模式合法合规；
第二种意见认为，如C与E签订借贷合同的合同期限不少于项目合作期限20年，且在合作期间内C不收取借款利息，则此种模式合法合规。
财政部于2017年11月10日发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）（下称财政部92号文），要求对全国PPP综合信息平台项目库进行规范管理。此文明确规定，“债务性资金充当资本金”项目“不符合规范运作要求”，应予以清退。
经查找发现，“债务性资金不能充当资本金”在项目资本金制度形成之初就已确定。《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）（下称资本金制度35号文）规定：“投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金”。由此可知，财政部92号文与现有政策实现逻辑统一，是对资本金制度35号文规定内容的维持和再强调。
本文认为上述案例所涉项目是典型的“债务性资金充当资本金”，应予以整改或被清退。具体分析如下：
一、案例分析
案例中，20亿项目资本金中，15亿由B、C、D认缴至项目公司E中，为项目法人E自有资产；5亿则由E向C借款获得，项目法人E承担5亿资金的债务。
资本金制度35号文规定：“投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回”，故将本案例所涉项目定性为“债务性资金充当资本金”项目应无争议。
PPP运作模式需社会资本一方投入巨额资金，且此部分资金回收时间较长，但许多基建建筑企业资金实力又有限，这两者的矛盾就导致了上述案例中的项目资本金模式在现实操作中很是普遍。在财政部92号文发布之后，许多财政局领导和PPP专家从继续推进项目角度，对这种现象采取了“宽容政策”。上文所述“各方意见”就成了许多涉事项目整改的指导意见。
二、各方意见评析
“各方意见”第一种意见显然不符合法律政策规定，本文不予以评析。
第二种意见其实质是，只要做到项目资本金在合作期间不被抽回，且项目法人不承担此部分资金利息，那么债务性资本金与非债务资本金就无本质区别，专注于项目资本金性质区分并无实质意义。对此本文并不认可，具体理由如下：
1.“债务性资金不能充当项目资本金”是政策明确规定。资本金制度35号文有过明确规定，而且此次项目整改的指导性文件财政部92号文也有过明确表述，认为“债务性资本金与非债务资本金并无本质区别”是对政策曲解。
2.虽有借款期限较长、不收利息的规制，但仍不能排除资本金被抽回的可能。债权投资与股权投资有本质区别，债权投资受制于提前清偿、债权人破产制度的限制，有被提前收回的可能。根据《破产法》第17条规定“人民法院受理破产申请后，债务人的债务人或者财产持有人应当向管理人清偿债务或者交付财产”，本案例中，如C在项目合作期间内破产，那么项目公司E就不得不提前清偿5亿元欠款，到时5亿元项目资本金将被抽回。
3.“债务性资金充当资本金”对项目运作将产生负面影响。项目公司运作项目，总投资中的非项目资本金由项目公司借款获得，项目资本金也由借款获得，那么相较于正规运作的项目，此项目SPV公司负债比例明显过高。项目公司负债比例过高，对项目运作将产生不利影响。
4.“债务性资金充当资本金”有违资本金制度立法原意。国务院设定项目资本金制度，其目的是项目投资人与项目作一定“利益捆绑”，增加项目投资人的项目责任心，促成项目顺利开展和完结，避免投资人“空手套白狼”，减少项目运作跳脱实业、过度金融化。股权投资与债权投资性质不同，当项目运作失败时，债权投资可以收回，但是股权投资则不能。“债务性资金充当资本金”大大降低了项目投资人与项目“利益捆绑”度，有违立法原意。
三、“债务性资金充当资本金”现象整改
“债务性资金充当项目资本金”不是个别现象，有的项目甚至已进入运营阶段。将涉事项目统一全部清退，未免会造成极大资源浪费，对此类项目应以“整改为主，清退为辅”。
资本金制度35号文将项目资本金性质确定为非债务性资金，对其的描述也为“项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务”“投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回”，能被推定为“享有所有者权益”的，只能是股权投资。据此确定项目资本金只能是投资人股权投入项目公司的资金，属项目公司自有资金。在对“债务性资金充当资本金”项目进行整改时，必须以此为思路。可采用方法为“债转股”、“投资人加大股权资金投入，完成项目资本金非债务性的全部转化”。
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