“城市轨道交通采用PPP模式核心问题及应对策略”圆桌论坛专家核心观点摘要

由中国PPP咨询机构论坛举办的“城市轨道交通PPP模式健康发展及案例实践”专题研讨会于2018年1月27日在河南郑州隆重举行。中国PPP咨询机构论坛各会员单位，以及城市轨道交通研究、投资、规划、设计、施工、金融、造价、招标代理、城市开发、运营服务等相关领域专家260余人参加了会议。

研讨会的第二个环节是圆桌论坛，讨论的主题是“城市轨道交通采用PPP模式的核心问题及应对策略”。论坛由中国PPP咨询机构论坛秘书长，中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟主持。参加圆桌论坛讨论的专家有中轨集团副总裁、中轨投资控股有限公司总裁陈鲁青，杭州市地铁集团有限公司副总会计师、杭州杭港地铁有限公司财务总监周华，深圳地铁集团有限公司专业总工王忠华，天津轨道交通产业技术创新联盟理事长、天津益昌电气设备股份有限公司总经理李相泉，西南交通大学（上海）TOD研究中心主任朱晓兵，中国国际工程咨询公司研究中心副主任、中国PPP咨询机构论坛副秘书长徐成彬和北京清控伟仕咨询有限公司总经理、中国PPP咨询机构论坛副秘书长刘世坚。现将论坛专家发言核心观点综述如下。

为了节省时间，我们直奔主题。首先邀请陈鲁青总裁发言。您曾经担任长沙市轨道办主任、市轨道交通集团公司党委书记、董事长、总经理，对轨道交通领域接触很深，专业经验丰富，轨道交通采用传统模式怎么做，市场化模式怎么做，采用PPP模式怎么做，您都有亲身经历。请您讲一下城市轨道交通为什么要采取PPP模式，其核心目的和主要诉求有哪些？

感谢开孟主任，感谢各位嘉宾今天能参加这个论坛。首先，轨道交通的行业特点本身决定了PPP模式的应运而生。轨道交通投资规模大，产业链很长。在目前状态下，若由政府投资、政府选定运营商，由政府承揽一切，就会缺少竞争，缺少提高运营效率的机制。采用PPP模式，有利于减少地方政府债务，提高运营管理水平，引进竞争机制加快轨道交通建设。

我个人体会，采用PPP模式的核心诉求应该是要提高运营管理水平。我们国家不缺设计大师，也不缺高质量的建设队伍。我国目前有5022公里的在建和通车里程，未来建设可能还有几千公里，还有很多城市都在开展轨道交通建设规划研究，三四线城市也提出要建轨道交通，我们感觉大家都对轨道交通很感兴趣，很有激情，但是到底怎么做？能不能做？当地经济能不能承受？目前缺乏深入研究。采用PPP模式一定要有利于减持地方政府债务。

刚才巩义市的赵静波主任提到采用PPP模式最重要的是要满足当地政府需求。我认为，除了满足地方政府发展需要之外，从投资方的角度，还要充分考虑盈利模式的选择，核心是要处理好资源利用、市场开发及商业运作之间的关系，这个问题处理好了，社会资本方的诉求就可以满足了。PPP项目必须强调让专业人士做专业的事，施工设计要由专业人士负责，运营也应该由专门做PPP的运营商来做，要有利于专业分工，有利于轨道交通行业发展，更有利于实现中央政府的改革意图，实现投融资体制的深化改革，提高运营管理水平。

PPP模式的具体操作有多种方式创新，可以总结出几十种具体的方式。比方把概念设计、区域规划、产业引导、项目群管理、资产租赁等因素放进去，可以进行多层次的组合创新。但是，目前的咨询工作还缺乏对各种方式的比较、论证和优化，相关研究策划能力不足，咨询机构应加强能力建设。同时，必须强调，无论采取何种方式，必须保证轨道交通PPP项目本身能够生存，其基础是工程方案的可行性论证。工程方案如何优化、如何使方案能够满足未来运营的需要，如何让工程方案满足节能、绿色、环保等各方面的需要，这是一个非常重要的基础。现在我国推动实施轨道交通PPP项目，大家都把注意力集中到投资能否回收，施工利润如何保障等方面，但对工程方案优化这个最基本的问题，却缺乏应有重视。下面请李相泉理事长就如何通过工程方案的设计优化来实现可持续发展等一系列目标发表意见。

我想结合我的体会和思考，谈几个问题。

一是技术障碍。城市轨道交通采用PPP模式有多种目标诉求，我们必须认真研究实现PPP各种目标的技术障碍是什么，以及PPP项目的技术目标是什么。地铁公司的运营存在很多问题，不能都要归咎于运营公司自身的问题。运营能力降低、效率不高，是源于规划、设计、建设施工等环节缺乏界面管理。要真正提高地铁的运营效率，一定要在前期规划设计阶段就要做好界面衔接的工作。如果这些问题不解决，土建、电、水、气等不衔接，影响工程寿命和缩稳定性，并最终影响运营效率。PPP项目方案要从技术上打破责权利不对等的关系，从设计、规划、施工界面评审和施工过程解决各种技术方案优化的问题，为可持续运营创造必要的技术条件。

二是观念创新。目前从设计院、规划局到建设方，并不适应PPP模式。目前实现PPP目标诉求的最大障碍就是观念创新，咨询机构、设计单位不是按照PPP模式的本质要求提出方案和报告，仍然习惯于传统模式的运作，只不过是把业主从地铁公司改为总包商，建设方、设计方怎么分工和组织实施，和原来的模式没有本质区别，责权利没有进行清晰界定，界面没有人管，缺乏协调统筹，最后的结果只不过是换了业主，原先怎么干，现在还怎么干，这样的PPP永远难以实现相关的目标诉求。

三是专业能力。推动实施PPP模式，首先应就全国各地实施同类地铁建设进行失效模式分析。如果认为地铁运营效率不高，可能是由规划、设计、招标、施工、界面缺乏评审等原因造成的，要分析到底是由哪个具体原因造成的，影响的程度如何，然后才能针对具体问题提出解决方案。如果采用PPP模式的专业运营水平还不如传统的地铁公司，结果是不仅旧问题没解决，新问题又制造一大堆。民营企业参与PPP是方向，但如果民营企业的专业解决方案不强，仍然没有出路。

四是专家素质。PPP强调让专业的人做专业的事。PPP专家不能仅仅解决地铁公司的问题，也不能仅是技术专家，必须是能够为实现PPP模式的目标诉求能够真正解决问题的的专家。我们要发现各个地铁公司都存在的各种问题，专家应该有能力来解决这些问题。PPP模式应该把地铁建设的所有问题摆在面前，开展项目管理，探寻系统解决各种问题的最低程度的失效模式，达到最大的成功，这才是我们真正需要的专家。

李总对城市轨道交通技术、设备、工程方案优化有很多见解，希望今后我们这些方面加强交流。实际上，PPP项目的成功实施，不仅仅是技术问题，其中最主要的特征，是这类项目建设的目的是要提供公共交通出行服务，因此要和当地城市规划、空间布局、交通需求等方面做好衔接，TOD模式在整个城市轨道PPP模式运用过程中具有非常重要的作用，而这方面长期坚持研究的当属朱晓兵主任，他是这方面的资深专家，想请朱主任谈谈对城市轨道交通空间规划、交通需求以及TOD模式应用等方面的想法。

感谢朱主任的精彩发言。朱主任对TOD的研究确实很深入，今后我们还可以在这方面继续合作加强研究。TOD模式的一个重要目标导向就是能够实现城市轨道交通项目所带来的外部效益内部化，以便反哺前期的建设投资，从而提升PPP项目的可融资性。城市轨道交通项目的投资回报，有多种途径可供选择。周华财务总监是一位资深的轨道交通投融资专家，看他对这个问题有什么看法。

很高兴今天有这个机会能够跟在座的同行进行交流。城市轨道交通引入PPP模式，杭州地铁进入的时间算是比较早的，杭州地铁1号线从2006年就开始研究PPP模式。我参与了杭州地铁1号线及目前的5号线PPP项目运作的全过程，尤其是杭州地铁5号线我担任政府方首席谈判代表，整个过程有很多感受。我希望结合自己的实践谈点想法。

杭州地铁1号线已被国家发改委和中咨公司作为62个典型案例之一，纳入近期由中国计划出版社出版的《中国政府和社会资本合作（PPP）项目典型案例》，杭州地铁5号线是财政部首批PPP示范项目。在回报机制的设计方面，杭州地铁1号线主要参照北京地铁4号线的模式，采用协议票价即影子票价，采取AB资产拆分模式。目前运营比较顺利，能够按照约定好的合同规则进行政府补贴。

我们设计杭州地铁5号线PPP财务模型，从七大类22个小类59个小项进行深入研究，在研究过程中不断跟社会投资人进行沟通探讨。我们采用竞争性磋商的办法，能够有机会跟潜在社会投资人进行探讨。我们当时希望引进两家社会投资人，一是深圳地铁，二是港铁，通过深入沟通磋商发现大量问题，对这些问题进行逐个研究论证，发现原有模式使得社会投资人面临的风险太多，一些风险是社会投资人没有能力承担。我们对有关风险进行区间锁定，在此基础上进行重要边界条件的参数设定和谈判，取得了较好的效果。

谢谢周总。城市轨道交通投资回报渠道有很多，无论如何进行回报模式的创新，如果我们把工程造价做得非常高，整个工程最后的财务可持续性及PPP模式的可融资性都会受到挑战。我国过去十多年来，人工费、钢材、水泥等材料费增长并不那么快，但轨道交通的工程造价却增长很快，为什么这么多施工单位热衷于承揽PPP施工任务，工程造价能不能降低？这里面到底有多大的空间？采用PPP模式是增加了造价还是降低了造价，如何使造价维持在合理的水平？有关这方面的话题请王忠华总给大家做介绍。

非常荣幸参加这个论坛，很抱歉占用大家的时间，下面我就轨道交通投资造价方面如何合理确定并有效控制谈谈自己的想法。

第一，从我国目前轨道交通建设的趋势和现状来看，特别是采用PPP模式以后，工程建设周期比过去的承包发包模式大大缩短，这就带来两大问题。

一是采用PPP模式，在初步设计甚至是概算批复以前就已经通过招标确定了社会资本方。社会资本方参与中标以后，工程设计还处在初步设计甚至是可行阶段，社会资本方普遍参与初步设计和概算编制审查甚至是项目批复的过程。概算批复经过的时间很长，我们曾经测算过从最初的没有招社会资本方时的概算，到社会资本方开工两年以后的概算比较，二者相差28%，主要原因是方案不停地变化。

二是设计方面的原因。现在全国有轨道交通总体设计资质、设计能力及设计经验的单位也就那么十来家，但是全中国有那么多条轨道交通线路需要设计，包括城市地铁、城际铁路等，就全国范围而言设计能力严重不足，由于设计时间很短，没有太多的时间进行多方案的比选和优化。为了保险起见，常常会有傻大判错，甚至会有差错碰漏的现象，对将来运营带来不利影响。

第二，初步设计概算及评审环节，目前在全国范围内概算评审时间最多不超过三天，真正让专家来看文件、看资料、听报告的时间是一天半左右。轨道交通工程可能涉及到几十个系统、几十个专业，这么短的时间确实勉为其难，这样就造成在审查概算的时候，很多专家就不看设计文件，不看概算，就用大指标来卡。比如广州、深圳、青岛、南京工程地质条件非常复杂，但是在这种复杂地质条件下盾构指标往往还低于石家庄、郑州、太原的指标，这都是大指标卡出来的。专家评审时难以做到精细化考虑，对初步设计的专业审查往往难以做到，很多情况下出现初步设计的图纸和概算是两张皮的现象。

第三，工程搭车现象。轨道交通建设可能涉及到城市很多工程同步实施，比如过街通道、物业开发，如何分摊投资？目前基本都放到地铁工程中，尽量把投资少分摊到物业开发或其他同步建设工程，无形中加大了地铁的造价指标。还有一个同步建设是前期工程，如交通疏解、通信管线、给排水管线、绿化，北方的供热管道等，都纳入到地铁前期工程费用。前期工程与地铁工程搭车，虽然对整个城市发展有一定好处，但也客观上增加了地铁工程造价。

感谢王总。刚才几位专家从不同角度探讨了城市轨道交通PPP模式的策划问题，其重要目的就是要提升PPP方案的可融资性。可融资性的提高可以通过TOD多元化投资回报模式、降低工程造价等方式解决。但客观上，很多城市轨道交通项目离不开财政资金的补贴，请徐成彬副秘书长再谈谈城市轨道交通PPP模式的财政补贴方式、补贴金额以及支付方式等问题。

前面各位专家已经讲了很多，最后想请刘世坚律师做一下总结，城市轨道交通采用PPP模式，面临的最为核心的问题是什么？其原因是什么？

感谢刘律师的发言。讨论已经进入最后环节，希望每一位专家最后用1分钟时间，总结一下你认为当前我国城市轨道交通采取PPP模式最突出的问题或者你最关心的问题是什么？这个问题如何解决？我们从周总这边开始。

我从TOD的角度谈三点：第一，TOD是典型的知易行难，理念简单，推进复杂，最大原因是其要求对既有的利益格局打破重组，推动创新。推进TOD模式，首先一定是要政府重视，做好顶层设计；第二，一定要落实责任主体。我们做咨询的时候，非常强调为TOD的责任主体来做。第三，投融资倒逼，当你给一个责任主体明确了具体的反哺目标之后，就会更容易推动落地。

我认为采用PPP模式，要充分考虑各方的不同诉求。当地政府和社会投资方的诉求不同，建设、设计、施工方的诉求也不一样，要做好统筹协调，实现各方共赢。

我认为最重要的是要落实PPP模式的项目融资理念。在PPP项目实践中，往往要求社会资本方提供各种融资担保，具备各种融资能力，而不是看项目本身的好坏。项目好才是真的好。所以项目本身未来收益应该成为还款或者投资回报的第一来源，而不是依靠各种担保或者其他征信措施，这是我的主要观点。

我讲两点，一是如何合理协调工程和运营的关系，二是如何合理确定并有效控制轨道交通的投资，同时让参与社会资本方有合理利润。

大家都感到轨道交通PPP目前很难操作，但我觉得恰恰相反。因为PPP特别是民营资本参与的PPP，可以超越现行运营体的条条框框，因此就变得非常轻松。这里面的关键一点，就是要强调管理大于技术，项目管理就是要通过渐渐明细，优化过程控制，实现工程目标。我们要思考是否采用了专业性的项目管理手段解决了传统体制的问题，使PPP变得轻松高效。

感谢各位专家的精彩发言，不知不觉一个多小时过去了，大家仍然是意犹未尽。今天的会议开得非常成功，第一个环节是专家主旨发言，接下来的圆桌论坛，大家讲的非常实在，今天下午继续通过具体案例引导进一步剖析城市轨道交通采用PPP模式如何进行实际操作，我们的讨论非常接地气。感谢各位聆听，感谢专家精彩发言，圆桌论坛到此结束。