中国养老PPP项目深度解读

文章来源：动脉网

作者：李艳瑜

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在PPP行业内，有这样一种说法：“PPP不止是一场婚姻，而是一段婚姻。”一面是地方政府和热情和急迫，一面是社会资本的犹豫和观望，这一观点用在投入高、回报周期长的养老产业，再合适不过。

根据政府与社会资本合作中心（以下简称“PPP”中心）和中投证券披露的数据显示，截止至2017年6月，共有13554个项目入库，合计投资16.36万亿元，其中养老项目仅有306个，占比仅为2.2%，养老项目共计投资1816亿元，占总投资额的1%。从这样一组数字中可以看出，养老并不在重点发展项目之列。

但改革开放后第一代中产阶级即将退休，养老需求将会爆发。包括机构养老和居家养老在内的优质养老服务将会更进一步得到消费者青睐，中高端需求旺盛，品牌效应将助力中高端品牌营收增长。

PPP模式能否落到实处？民营资本可以以哪几种方式进入？养老PPP项目发展现状如何？本文从以上问题出发，探讨养老PPP项目。

PPP （Public-Private-Partnership的缩写），即“政府和社会资本合作”模式。是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务， 以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

据PPP行业大数据的科技公司明树数据最新发布的报告显示，2014年至2017年三年间，在全国签约落地的PPP项目投资额中，央企和地方国企牵头的项目投资额占比接近3/4，为市场份额大头；民企牵头项目总投资规模仅仅为总额的1/4。

民营资本在社会保障、养医疗、旅游、城镇综合开发、农业、体育等领域参与度较高，这些领域需要社会资本有较强的运营能力。

据中投证券对人口结构和居家养老模式的调查显示

目前我国养老业呈现出的问题

到2015年，我国65岁以上人口已达1.45亿人，占总人口数量的10.46%，人口结构的老龄化带来巨大的养老需求。按照国际标准，15岁-64岁劳动力人口比例的下降是从2011年开始持续的，目前，我国90%的养老都是通过居家养老来完成的，而劳动人口比例的下降与人口老龄化将加重养老给劳动力人口带来的负担。

目前在市场上，公办和民营的养老机构双轨并行，市场竞争机制不完全，公办养老机构有政府的优待和补贴，而民办机构却是自负盈亏，双方处于同一市场竞争，公办养老院却时常有着“一床难求”的情况，部分重点城市老年人要想入住公办养老院需排队数年甚至数十年。

与此同时，部分公办养老机构还存在运营活力不足、专业化程度低等情况，入住老人难得到全面照料。这与公办养老院的职能定位不明确、管理体制僵化、资源分配与利用不均衡密不可分。

此外，从社会养老服务体系发展一个核心指标——人均床位数来看，公开数据显示，每千名老年人拥有养老床位31.6张，比上年增长4.3%，但与民政部指出的“每千名老年人口拥有养老床位数35-40张”这一目标还有距离。

公办养老机构急需转型，已成为现实需求。

PPP模式特点与养老项目特点对比

从养老服务产业与PPP模式各自的特点来看，PPP模式基本可以和养老服务产业实现对接，解决养老服务产业面临的资金缺口。

两者相似的特点表现在以下三个方面：

• 首先，PPP模式和养老产业在适用的领域上完全匹配，即养老产业属于公共服务领域，PPP则也适用于基础设施建设和公共服务领域；

• 其次，PPP模式与养老产业具有相同的投入产出特征，PPP模式投资量大，时间长，回报较少，养老产业前期投资巨大，回收利润缓慢，其近似公益性的特点决定了不可能产生暴利，从这个角度看，PPP和养老服务产业的对接具有相同的基础；

• 最后，养老服务产业具有长期性、稳定性和高安全系数，决定了投资也应具有长期性、稳定性与高安全性，这也与PPP模式的特点不谋而合。

2014年末《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，其中规定鼓励社会资本加大社会事业投资力度，鼓励社会资本通过合资、合作、联营等途径参与养老建设。此文件的出台表明政府开始鼓励民间资本通过PPP模式发展养老事业。

同一时间，在财政部公布的首批30个PPP示范项目中，养老项目并未入选最终的名单。但在2015年6月底，财政部下发通知要求各地上报第二批示范项目，其中首次提到了要在养老领域筛选征集适宜采用PPP模式的项目。

2015年，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中专门提出，鼓励在养老等公共服务领域广泛采用政府和社会资本合作模式即PPP模式提供养老服务，吸引社会资本参与。PPP模式在公共服务提供领域的推进为我国机构养老服务的发展提供了一个新的模式和契机。

2015年，《推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》中指出，鼓励社会力量兴办医养结合机构，通过特许经营、公建民营、民办公助等模式，支持社会力量举办非营利性医养结合机构。同时强调完善投融资和财税价格政策。对符合条件的医养结合机构，按规定落实好相关支持政策。拓宽市场化融资渠道，探索政府和社会资本合作（PPP）的投融资模式。保证各类主体平等参与。

2017年《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，优先支持机构养老与社区养老，加速养老模式转变，并积极推进智慧养老项目，提升养老机构盈利能力。

2017年，国务院法制办组织了一场PPP条例座谈会，就当前PPP条例面临的诸多问题进行了研讨。国务院此举代表PPP立法的加速，有望进一步规范PPP模式开展过程中所存在的问题。

在上述政策中，从具体条款分析解读可以发现，从国家层面优先支持的是机构养老与社区养老，旨在加速养老模式转变。

若国家层面能出台有关PPP项目全生命周期中关于政府行为责任强化约束及物有所值的可行性操作办法，那么PPP项目的保障性和盈利性将大大提高，同时也提升PPP项目对社会资本的吸引力。

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》，PPP项目运作方式主要包括委托运营（O＆M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)、租赁-运营-移交（LOT）等3大类9种细分模式，如下图所示，社会资本参与程度从上至下依次递增。

其中，养老领域最常见的四种运营模式为BOT、BOO、TOT、和ROT。

PPP项目运营模式（资料来源：政府和社会资本合作中心，同策咨询研究院）

某智慧养老服务项目中注明的各部分运营模式（来源：PPP中心数据库）

以PPP中心数据库的某智慧养老服务项目为例，其建设可行性报告中项目运营模式以BOT+BOO的模式进行，其中详细标注了BOT、BOO运营模式所指代的部分。

其中SPV公司指"特殊目的公司" ，特殊目的公司是指境内居民法人或境内居民自然人以其持有的境内企业资产或权益在境外进行股权融资（包括可转换债融资）为目的而直接设立或间接控制的境外企业。简而言之，是为了从法律层面做好风险隔离而成立的项目公司。

 养老PPP项目数与投资总额

（数据整理自：PPP综合信息平台项目库）

根据政府与社会资本合作中心（以下简称“PPP”中心）和中投证券披露的数据显示，截止至2017年6月，共有13554个项目入库，其中养老项目仅有306个，占比仅为2.2%。PPP项目合计投资总额为16.36万亿元，养老项目共计投资1816亿元，占总投资额的1%。

2011年-2016年我国养老PPP项目数量的变化趋势

（数据整理自：PPP综合信息平台项目库）

从图中，我们可以发现，养老PPP的发展是自2011年起从“零”开始，2012年才出现第一个养老PPP项目，其中，2014-2015年出现井喷式增长，项目数从2014年的41个增至204个，增长率约为400%，到2016年进入稳步增长阶段。由于2017年项目数量仅有半年统计，因此未在上表中列出，但是仅仅半年，已达到306个PPP养老项目，比2016年增加120个，增长趋势明显。

截止至2017年6月，山东、贵州省运用PPP模式的养老项目最多，分别为46个、43个。河南（28个）、新疆（23个）、四川（21个）数量紧随其后。包括上海、广东等7个省份或直辖市，在目前项目库中没有PPP模式下的养老项目，地域分布不均衡。

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