为什么你的PPP运营不靠谱?

运营是PPP的核心，是促进实现公共服务提质增效目标的关键。PPP推广三年以来，政策文件对PPP运营并没有予以清晰界定。近期财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）出台，要求全国PPP项目于2018年3月31日前，完成检查、整改和清理，“仅涉及工程建设，无运营内容”的项目不得入库，已经入库的，应予清退。

如何理解PPP运营？笔者近期作为评审专家组组长全面检查了某省随机抽取的15个已落地PPP项目，其中政府付费类项目9个，占60%。鉴于政府付费项目是PPP的主要类型和检查难点，这些政府付费类PPP项目运营哪些合规，哪些需要清理或者不得入库呢？从这些项目的运营出发，笔者分析如下：

PPP运营指PPP项目在建设或接收完毕后合作期结束前运行和营业活动的统称。统计财政部发布的主要PPP政策文件，“建设”和“运营”并列出现33次；“建设”、“运营”和“维护”并列出现8次；“建设”、“运营”和“管理”并列出现13次；“建设”、“运营”、“维护”和“管理”并列出现两次。按照《现代汉语大辞典》等解释：运营指运行和营业，提供服务的活动。营业指以营利为目的的经营活动。维护指维持和保护，使免于遭受破坏和损害。从词意上分析：广义运营是指与建设并列的PPP项目在建设或接受完毕后合作期结束前的运行和营业活动，包含经营、维护等。狭义运营指经营，是指为使用者提供公共服务所进行的营业活动，与维护等并列。显然，财办金〔2017〕92号中的“仅涉及工程建设，无运营内容的”中的运营指广义的运营。

从现金流角度看，运营可以分成经营性运营、补偿性运营、非经营性运营。参照发改投资〔2014〕2724号文第三（二）项规定，经营性运营指通过使用者付费获得现金流的运营；补偿性运营是指需要通过政府补贴部分资源的运营；非经营性运营指只能依靠“政府付费”回收投资成本的运营。

从运营的性质看，运营分为硬服务和软服务。硬服务是指提供基础设施，软服务可以分为核心服务和辅助服务。所谓核心服务，是指政府负有提供责任的基本公共服务。按照财金〔2014〕156号规定，公共交通项目的核心服务是“运营有关的高速公路、桥梁、城市轨道交通等公共交通设施”；公用设施项目运营的核心服务是“供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理等”；社会公共服务项目的核心服务是“提供医疗、卫生、教育等公共服务”。值得注意的是，PPP项目采用BOT、BOO等运作方式时，因为社会资本方负责了建设，一般忽略设施提供；但是当采用TOT、ROT甚至委托运营、租赁等运作方式时，设施提供就变成了一种运营内容。广义理解，运营包括设施；狭义理解，运营不包括设施。我国大多数PPP项目，运营都按照狭义理解。

从运营的内容看，运营可以分成设施、维护、管理和经营。《PPP项目合同指南 （试行》（财金〔2014〕156号）规定：“在社会公共服务 PPP 项目中，项目公司有可能负责社会服务设施的建设和运营维护，或者为社会服务设施提供部分或全部的运营和管理服务，或者直接负责提供社会公共服务。此外，在一些 PPP 项目中，合作范围还可能包括项目周边土地开发和设施经营，例如餐厅、商店等”。根据此规定和《PPP革命》（中国人民大学出版社2016年4月第1版，第114-115页）的相关论述，并结合PPP运营的定义，笔者将运营分为设施、维护、管理及经营四类，见下表：

表1：PPP运营内容分类表

表2：某省政府付费类PPP运营内容表

物有所值，也就是提高公共服务供给的质量和效率，是采用PPP模式的根本原因。PPP模式主要通过如下四个方面来达到物有所值的目标：

（1）强调运营服务，而非基础设施提供；

（2）强调长期成本，将长期运营成本和新建改建成本整合；

（3）强调激励创新，提供更多机会和激励措施，使社会资本提供创新解决方案，而非将其禁锢在传统模式之下；

（4）强调风险转移，将其中主要运营风险转移给社会资本方，促使其以较低成本运营。

事实上，PPP模式比传统模式融资成本高，只有在同等运营服务质量下较大幅度降低运营成本，才可能做到物有所值。一般而言，社会资本方及项目公司比政府信用低，融资成本高一些；进一步，PPP项目中，社会资本要赚取合理利润，传统项目则不存在这一问题。建设成本节约完全无需通过PPP模式，可以通过传统模式中的EPC模式可以解决。目前大多数PPP项目，以定额下浮作为计价方式，不增加建设成本就不错了。

PPP项目应该具备哪些运营，才能达到物有所值的目标？鉴于国内PPP项目都没有进入移交阶段，是否物有所值无法准确评估，故选取过国外类似项目进行分析如下：

在英国Bridgend 和Fazakerley 监狱PPP项目（《PPP革命》第127页）中，社会资本方提供了全方位的服务，既包括住宿、安全系统、物业管理、交通、信息系统管理等硬服务和辅助服务，又提供了教育、舍监、工业和看守等核心服务，使得社会资本方可以把设计、建设、融资和运营结合起来，通过看护人工效率等提高，节约了10%的运营成本。

与之相反，在西米德尔赛克斯大学医院PPP项目（《PPP革命》第182页）中，虽然同为政府付费类项目（PFI），但社会资本方只提供了餐饮、搬运、安全、保洁、养护等辅助性服务，卫生保健服务由政府部门提供，该案例没有产生运营成本节约的效果，只获得了按时按预算完工等宽泛的收益。

从财政部PPP中心编写的《国外PPP案例选编》（中国商务出版社，2014年11月第1版）中，仅提供辅助服务的政府付费类PPP项目中，几乎没有找到运营成本因此节约的例子。而按时按预算完工等实际是DB（与即EPC）的效果，与我国所称的PPP模式无关，理由同第四部分。

从理论上讲，仅仅提供辅助服务，也就意味着社会资本方没有承担主要运营风险，没法激励其采用创新方案、长期运营，从而大幅度降低运营成本。

因此，可以得出：社会资本方仅负责提供设施和维护等辅助服务，而不提供核心服务的PPP项目，通常难以物有所值。更进一步的说，社会资本方仅仅负责提供设施和维护，而维护成本又很低的PPP项目，无法做到物有所值。

防止PPP异化为拉长版BT是我国长期的政策取向。审计署在《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中认定：“一些地方…BT（建设-移交）…等方式变相融资现象突出。这些地方两年间新举借的债务中，采用上述方式融资2180.87亿元（占16%），其中违规集资30.59亿元，融资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%，且不易监管，蕴含新的风险隐患。”《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）规定：“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务”。

拉长版BT主要特征是：（1）投资人不负责实质运营；（2）竣工后即由政府无条件分期支付建设本息；（3）运营绩效付费即使有也很少，竣工验收合格即提前锁定政府绝大部分支付责任。财政部财办金〔2017〕92号文解读指出：“防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT”。2017年8月1日，财政部史耀斌副部长在《进一步推进PPP规范发展工作座谈会》上指出：“一些政府付费类项目，通过工程可用性付费+少量运营绩效付费方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险”。

从上述某省检查结果看，9个政府付费类项目运营费用情况如下：

表3：某省政府付费类PPP运营服务费占比表

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》规定：原则上，项目设计、建造、财务和运营维护商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。财金〔2016〕92号文规定：“合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率，参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担。”社会资本方承担主要运营风险是PPP项目的基本要求。苏财金〔2017〕92号文规定，“对无运营内容…社会资本不实际承担项目建设运营风险等不得纳入省PPP项目库即项目”。

从上述某省检查结果看，9个政府付费类项目运营风险分担情况如下：

上表表明：9个政府付费类PPP项目中，5个项目维护费是按实计算的。对于按实计算维护费的项目，建设质量越差，维护费就越高。即使按实计算同时进行绩效评价，也可以讨价还价了，绩效评价严一点，按实计算实付也就松一点了。项目公司拿到的维护费通常难以低于成本价。这种维护费按实计算的规定完全是负激励，其目的就是要PPP项目物不所值，将本应由社会资本方承担的风险转嫁给了政府方，违背了基本风险分担原则。

上表还表明：9个政府付费类PPP项目中，4个项目主要是按照总价合同计算的。X水系项目按实计算且不超中标价，L水环境项目按中标比例包干，可视为总价合同。值得注意的是，Q智慧项目价格按照方案是固定的，但并未通过竞争性程序确定。就L水环境项目而言，维护服务费是总价合同，占运营服务费的38.9%；经营服务费是按实计算，占11.0%，从政府付费类中抵扣；管理服务费（污水处理费）是按单价合同计算且保底的，占运营服务费的51.4%，不从政府付费中抵扣。社会资本方承担主要运营风险的运营服务费占全部运营服务费的89.0%（维护服务费+污水处理费）。

可见，政府付费类PPP项目中，其主要运营服务费按实计算的，属于社会资本方没有承担主要运营风险，应按照无运营内容处理。反之，运营服务费按照总价合同计算且经过竞争性方式确定的，则视为社会资本方承担了主要运营风险。

综上所述，政府付费类PPP项目运营应该同时具备以下三个条件，不具有以下条件之一的应视为无运营内容：

表5：政府付费类PPP运营认定标准表