我们分三种情形对PPP投资进行了估计：

乐观假设下，18年PPP项目净增量与17年持平，均为14986亿，此时18年PPP投资增速为63%，对应的基建增速为12%左右；

中性假设下，考虑较为极端的情况，我们假设18年的PPP项目净增量为0，18年投向基建的实际投资额可达21,207亿，此时同比增速为33%，对应的基建增速为9%；

悲观假设下，我们假定18年的PPP项目净增量为0，同时16年、17年的存量落地项目被清理掉5%，则在这种情形下18年投向基建的实际投资额可达20,147亿，同比增速为26%，对应的基建增速为8%。

综合来看，我们认为中性偏乐观的可能性更大，悲观情况可以作为一个可供参考的下限，实际发生的可能性不大。

1.  PPP项目发展现状：由高速度转为高质量

1）入库增速放缓、落地率提高

2017年以来PPP项目净增项目数趋于下降，入库增速放缓。根据财政部公布的数据统计，截至17年12月末，PPP总入库项目数为14,424个，同比增加28%；总投资额为18.2万亿，同比增加35%。从净增项目数来看，17年全年月均净增项目数约为288个，相比16年月均388个的净增数量，下降26%。从净增规模来看，17年全年月均净增项目规模约为4,273亿元，相比16年，月均下降600亿元，降幅13%。

从项目的不同阶段来看，尚处于识别阶段的项目占比仍最高。不过该占比已经持续下降，主要是由净增项目数不断减少，存量项目的落地转化率不断提高所致。截至17年12月末，识别项目数占比为49%，同比下降了13个百分点。究其下降的原因，一方面是识别阶段项目的额净增数量减少，16年识别阶段项目的净增数超过1400个，然而17年仅为140个。另一方面存量项目的落地转化率提高，项目入库后按照“识别-准备-采购-执行”的路径转化，进入执行阶段的项目算作落地，17年落地项目占总入库项目的比例为20%，同比上升了8个百分点。

从落地情况来看，项目落地率不断上升。从落地项目的投资净增量来看，从16年2季度开始，PPP落地项目的季度净增量开始出现明显提高，16年2季度净增5,500亿，16年下半年平均落地净增规模超过5,700亿。17年3、4季度，落地的净增量进一步提升，其中3季度落地项目净增规模为11,000亿，4季度为7,144亿。项目落地率不断上升，截至17年12月末落地率为40%，相比去年提升了8个百分点。

2）央企占比仍高，地方国企增速快

从项目参与人来看，目前央企及其下属公司的参与度仍最高。由于项目的入库和落地都缺少项目参与人的数据，我们采用明树数据统计的来自不同投资主体的项目中标情况来区分。17年不同主体的中标数量和规模都有不同程度的增加，从项目数量来看，16年和17年民企的中标数量均居于首位，而地方国企17年增幅最大，同比增加了96%，中标数量超过央企及其下属公司。从成交规模来看，17年央企及其下属公司的中标规模仍最高，超过2万亿。而成交规模增幅最大的仍是地方国企、同比增加了122%，超过民企及其他类型企业。

2. 近期政策：清理已入库项目，严格新项目入库标准，着重加强对央企项目的监管

17年11月，财政部（92号文）和国资委（192号文）分别发文，开始规范PPP项目的发展。我们可以把这两个文件对PPP项目的影响区分为短期和长期。

1）短期来看，对于存量项目集中清理

对存量已入库项目来说，短期内清理加快。财政部所发的92号文中规定五类情形，即对未按规定开展物有所值评价或财政承受能力论证的、不宜继续采用PPP模式实施的、不符合规范运作要求的、构成违法违规举债担保的、未按规定进行信息公开的，都应予以清退。

并且，92号文要求，各省级财政部门应于18年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。各地区的整改也都开始加速，如PPP大省，山东、河南、湖南等，都相继出台了PPP清理或整改的计划和方针。

目前部分银行由于PPP项目库集中的清理，采取观望态度，暂时收紧针对PPP项目的贷款。主要分为两种情况：一是对还在审批过程中暂未放贷的PPP项目，暂停审批；二是对已经落地PPP暂停放款，进行风险排查。我们认为银行的暂停PPP业务，缘起于PPP项目库的短期集中清理，那么在清理后，尤其是确保已经落地的项目没有受到监管政策的影响后，仍会恢复正常的放贷行为。

2）长期来看，提高新增项目入库标准，有利于质量提升

对新增项目来说，入库标准趋严，着重监管央企投资。长期来看有利于入库项目质量的提升，同时央企占比将下降。财政部92号文中规定了三种情形，即不适宜采用PPP模式实施的、前期准备工作不到位的、未建立按效付费机制的，都属于不得新增入库的项目。而国资委192号文主要是针对目前投资规模占比较高的央企的新增投资，对其严准入、控规模、并要求风险分担机制设计合理。因此，长期来看，入库门槛变高和审核标准变严会提高入库项目的质量，且央企投资的占比可能会下降。

目前这一系列监管的重点主要有两个：一是严控政府支出，二是禁止明股实债行为。财政部92号文中提出要审慎开展政府付费类项目，并要求：尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的予以清退，未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的予以清退，由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的予以清退。这也说明了虽然PPP项目的投资在之前的政策上都有支持，但监管的底线是PPP项目不能异化成政府融资平台，不能出现政府兜底。

3. PPP项目退库对基建投资影响的测算

1）虽然退库项目开始增多，对不合规的清理步伐加快，但对PPP落地的影响有限

17年退库数增多，集中清理步伐加快。根据财政部数据，17年退库速度大大加快，17年前三季度累计退库973个，其中3季度退库635个，而16年财政部前三季度季报中披露的退库项目不足400个。退库原因主要有三点：一是项目不再采用PPP模式，有的项目缺乏对社会资本的吸引力，有的总投资额过小或期限过短，有的已采用其他模式；二是项目停止，有的项目因征地受阻、前期手续不全或不符合PPP操作流程，无法推进，已被政府叫停；三是项目整合，一些项目在前期重复入库，后期逐步整合删减。

财政部政策出台后，退库项目数量进一步增加。17年11月财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》中提到，各省级财政部门应于18年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。该政策出台后，退库的项目数据有所增加。根据明树数据的统计，2018年1月退库项目数量达到730个，而2018年2月9日至2月16日期间，退库项目数高达742个。

这些退库项目主要集中在识别阶段。以2月9日至2月16日退库的742个项目为例，其中处于识别阶段的项目有573个，占比高达77%，处于准备、采购和执行阶段的项目分别为116个、20个和33个，占比分别为16%、3%和4%。这些退库项目的发起时间与退库时间之差的均值为799天，均在两年以上，属于进展比较缓慢的项目。

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