PPP的现状及未来

2014年以来，全国各地PPP项目出现“井喷式”增长，根据财政部PPP中心数据显示，截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台管理库项目7137个、投资额达10.8万亿元。2017年，我国GDP总量超过82万亿元，增长率为6.9%，其中一定有PPP的贡献。应该说PPP为基础设施的改善、稳增长、地区发展起到了积极的作用，但是，任何事物都有两面性，PPP也同样如此，在一路高歌猛进的同时，也出现了诸多乱象。

为了规范治理，财政部、国资委、一行三会（编者注：一行三会是国内金融界对中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会这四家中国的金融监管部门的简称。）陆续出台了一系列政策文件（包括征求意见稿），发改委叫停了一些地铁项目。诸多政策叠加，被市场负面解读，参与各方感到迷茫，出现悲观情绪，有的专业人士甚至开始为PPP“念悼词”，显然，PPP遇到了暂时的困难。做过“啤酒游戏”的都知道，在这种情况下，一定是出现了系统偏差，系统问题需要系统思考、系统解决。任何一种乱象的出现，都是有其原因的，从局部看，往往有其合理性，只有分析出其内在原因，根据原因采取系统的措施，才能真正地解决问题，否则，还是摆脱不了“一抓就死、一放就乱”的局面。这里笔者作为PPP一线从业人员，从个人的视角去看全局，来谈谈对我国PPP现状的认识和改进的建议，以供参考。

国家推广PPP的初衷是在政府和社会资本之间形成一种长期合作的机制，科学合理分配权利和义务、利益和风险，实现共赢。本轮PPP的大规模推广并非闭门造车或一时冲动，在此之前已有不少成功案例，包括广为人知的北京地铁4号线、兰州自来水股权转让、北京第十水厂等。与传统的政府直接投资、前些年的BT模式相比，PPP模式具有明显的优势：有利于科学决策、提高管理效率、增加项目透明度、便于监管、促进政府职能的现代化。除此之外，PPP还具有以下三方面积极影响：

1. 促进设计、施工、运营深度融合

我国的建设项目管理体制是在前苏联模式基础上演变过来的，规划、设计、施工、运营，都是各管一段，由不同的企业完成，各个环节互相割裂，人为形成了专业壁垒。上世纪末我国加入WTO时，又设置了设计、施工等各种资质等级，形成了非关税壁垒，使得国内企业在国内市场上不受外资企业蚕食，在与外资企业竞争时具有一定的优势，并且初步具有了一定的专业能力。弊端是企业经营范围单一化、局限化，不能覆盖项目全过程，跨界的企业也不多，降低了国际市场的竞争力。住建部推行工程总承包多年，但是效果不理想。而PPP项目往往是投资、设计、施工、运营一体化，深度融合，即便社会资本是由联合体组成，也可以培育以牵头人为主体的生态系统，从而提高国际竞争力，服务于“一带一路”战略，甚至可以输出中国模式，如同唱戏，在国内演出成功了，全套班子出去在 “一带一路”项目上照样搭台唱戏。

2. 促进产业转型

我国目前处于城市化、基础设施升级改造的快速发展时期，由于城市化率的迅速提升、传统基础设施的升级改造，近些年，大量的基建项目上马，由此，企业、人才资源都往建设领域倾斜，形成了巨大的基建产能。随着这一进程的持续推进，城市化、基础设施的升级改造在不久的将来就会达到一个饱和的阶段，不再会有那么多建设项目，势必出现“僧多粥少”的局面，设计、施工等单位借着PPP的大势提前向下游延伸是一个不错的选择。如果能够抓住机遇，认真研究项目，推出一些精品项目，实现成功转型，在未来的几十年能够持有一些效益较好的项目，如特色小镇、田园综合体、工业园区、旅游地产等，将来抗风险能力势必增强。

3. 促进社会变革

PPP已经是一场深刻的社会变革，笔者经常在各地出差，同各地政府工作人员、社会投资人、金融机构等各类人士打交道，感触特别明显。大家的观念、业务能力都有不同程度的提升，尤其是经济欠发达地区的政府工作人员变化更为明显，之前只关心建设成本，不关心运营维护成本，只关心投资额，不关心真实收益，现在得关心项目全生命周期的成本与收益；以前各部门做事互相推诿，现在为了项目推进必须互相配合。长此以往，势必对社会变革产生积极作用。

1. 财政承受能力问题

各地在推进PPP项目时，往往是由项目主管部门分头推进，先推进的项目先进入10%的地方财政一般公共预算支出预算，在财力接近上限后，后来的项目即使条件更优越也很难实施开展。如同挤公交车，挤上去了就上马，挤不上去就只能等下一趟（下一拨政策行情），而下一趟不知道啥时能来。一些地方为了多上项目，一般公共预算支出增长率虚高，同一地区不同的PPP项目，对一般公共预算支出增长率预测高低不同。这种情况很不合理，但全国普遍存在。

个人以为，同一地区的一般公共预算支出增长率应当统一标准，可由本地财政部门提供一般公共预算支出增长率，报上一级财政部门核准确认，作为本地区的所有PPP项目财政承受能力论证的标准，可每年统一调整一次。

地方政府应摒除各部门各自为政推进PPP项目的模式，由全市统一筹划，汇总拟推进的PPP项目清单，根据轻重缓急排出优先顺序，统一安排项目的实施进程。一般而言，建议有利于改善民生、改善投资环境、投资收益较快较好的项目优先推进。

2. 可研报告深度问题

可行性研究报告的编制深度不够一直是个老大难问题，往往成了“可批性”研究报告，一些项目可研报告只给编制单位几天的编制时间、几万元的编制费，其质量可想而知；可研的专家论证会，也往往流于形式。这种情况在传统模式下，还有修正机会，毕竟要完成初步设计、施工图设计才进行工程采购。而在PPP模式下很多项目都是可研报告批复后即编制两评报告、实施方案，进行社会资本采购时采用可研报告数据，这样会留下很多后患：设计深度不够、建造标准不明确、超概、结算争议大（参见本人的《如何降低PPP项目的竣工结算风险》）、政府实际支出责任大增……

国家发改委放权的情况下，项目的审批权大多交由地方发改委，地方发改委还得听地方政府领导，项目上不上马，往往是领导的一句话。这些年很多地方盲目上马了一些项目，大都是这么来的。有些项目是为了套取上级奖补资金而专门包装出来的，不具备真实的必要性与可行性。PPP项目投资额大，其中的建设项目大都是重大建设项目，应采取一定的决策机制，比如说各地分别成立一个重大建设项目决策委员会，聘请一些外部专家参加，每年年初对本地拟上马的项目进行集中梳理、评审、筛选，通过后再组织推进。一些相对复杂的项目，建议初步设计完成后，再编制两评报告、实施方案。

3. 建设项目管理问题

PPP项目同样如此，PPP本质还是一个项目管理，项目能否取得成功，参与各方的项目管理水平尤为关键。自古以来，我们国家不缺乏优秀的项目，赵州桥、都江堰、长城、故宫、天坛……这些优秀的作品能保留至今，肯定有优秀的项目管理，可惜其中的许多细节，已经不被今人所知。改革开放以来，我国工程建设领域借鉴引进了很多发达国家的优秀做法，推广鲁布革经验（项目管理）、全面质量管理、QC小组、5S、ISO9000、ISO14000、ISO18000、全面预算管理等，应该说这些对我国项目管理水平均有不同程度的促进作用。技术和管理手段的进步，也促进了项目管理水平的提升，以房建工程质量为例，有几个质量显著提升的阶段：现浇混凝土代替预制板；商品混凝土代替现场搅拌；装配式建筑减少了现场施工。信息技术的普及和不断升级，也大大促进了项目管理水平，目前基于BIM的建设项目管理、施工项目管理、运营维护管理正在推广。这些是好的一方面，另一方面是我们国家优秀的项目管理经验未能有效借鉴和普及，还存在大量项目在低水平的重复。比如北京开完奥运会，当时的奥运场馆建设管理肯定积累了大量的经验或教训，其他地方再建体育场馆的时候，应该可以借鉴或避免，可是那些经验教训大都藏在参建人员的脑海里，这些人员随着奥运的结束各奔西东了，其他地方的体育场馆建设者又是另一拨人，基本又是从头来过。

这一轮PPP还存在一个“硬伤”：很多项目建设项目管理水平不高。大家知道，PPP项目公司是项目的建设单位，通常所说的“甲方”，而施工单位是“乙方”，二者的工作内容、对管理人员的技能要求明显不同；如果整个PPP项目是一个乐队，施工方项目管理是乐器演奏（如小提琴），而建设项目管理是乐队指挥，所有乐器演奏者（报建手续、设计、采购、施工）都要听指挥的。一般来说政府方对建设项目管理专业的不多；这一轮社会资本多为施工单位，对施工项目管理（乙方）在行，但对建设项目管理（甲方）不在行。 

建设项目管理的内容与施工项目管理不同（参考本人《PPP项目建设管理体系与建设期监管之探讨》）。很多PPP项目采用EPC的承发包模式，该模式相对复杂，而实际操作往往过于粗放，包括：可研深度不够即发包；项目业主需求不清晰；设计条件、建造标准、招标文件不明确，合同价款方式漏洞大、后期遗留问题多（参见本人的《PPP+EPC整体采购模式之探讨》）。必要时，可以聘请咨询单位，承担全面建设项目管理任务，或者作为项目管理顾问。

4. “开发商”的缺失问题

这一轮PPP在推进过程中间发生了偏差,很大原因是缺少真正的产业投资人——PPP项目的“开发商”，类似房地产行业中的万达、万科一样，开发商对项目的整体负责，看好一个项目以后，可以利用企业的信用进行筹措资金，当然也获得项目的收益。和承包商相比，开发商的优势在于：策划能力、设计能力、投融资能力、建设项目管理能力、运营能力；具备上下游生态链集群的优势；承包商想尽快退出，项目上往往用质量一般的设备材料，开发商如果自己持有，一般会用质量好的设备材料。

实行PPP模式比较早的水务、垃圾处理行业，市场化程度比较高、相对成熟，已经初步形成了产业投资人。其他的行业能够达到这种水平，那么PPP的发展一定会大有前途。要形成这种局面，需要国家、地方政府、社会资本、金融机构、咨询机构各个项目参与方共同努力，所谓“啐啄同时”——国家可以围绕培育“开发商”来制定各项政策；承包商做了社会资本以后，必须承担起“开发商”的责任，做长线而非短线；金融机构可以政策上向真正的产业投资人倾斜。

1. PPP政策的协同

在中央部署防范系统性金融风险的大背景下，各部委针对PPP项目采取了一系列的措施，财政部相继出台了系列文件，50号文、87号文、92号文，以项目库为抓手、牵住项目“融资”这个牛鼻子，倒逼市场回归PPP的本质，防范政府的风险；国资委出台了192号文，防范国有企业的风险；一行三会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见，防范金融机构的风险；发改委叫停了多地地铁项目，防范大型基础设施项目盲目上马。这些都是从各自的职责范围内，所采取的一些防范系统性金融风险的措施，出发点都是好的，只是落到PPP的操作层面，各种政策文件的叠加，造成了市场的困惑。

一项政策的出台，往往都是牵一发而动全身，会对整体产生影响。如果政策的制定仅从防范局部风险的角度出发，只考虑自己一亩三分地不出现风险，那就很有可能增加其他领域的风险，从而增加系统性风险，因此，PPP领域的政策制定应该注意协同效应，从全局考虑。

2. PPP时代的财政政策整合

长期以来，国家在各个领域制定了各类奖励、补贴政策，需要通过各个主管部门获得，水利、农业、交通、能源……这些政策在各自的领域发挥了引导、扶持作用。涉及基本建设项目，一般是按建安工程费以一定比例进行补贴。PPP时代，这些财政政策应该考虑整合，由补建设调整为补运营，这样可以避免为套取奖补资金而包装项目，节约建设投资，减少豆腐渣工程，也有利于培育PPP项目的产业投资人。具体操作方法，需要国家层面组织各相关部委共同来研究。

3. 继续开展第五批示范项目

在前三批示范项目的基础上，财政部不久前公布了第四批示范项目，共396个项目，涉及投资额7588亿元。之前市场有消息称，今后不再开展PPP示范项目评选，个人以为还是应该开展，只不过示范项目数量不宜太多，要真是精品，起到真正的示范作用。入选条件建议：不仅注重合规性，而且要看项目的各个层面与环节文件和工程实体的真实质量；参选可以前期提出，入选必须是进入运营期两年以上的项目。项目运营两年以上，工程质量、竣工结算、绩效考核、付费等各类问题也都暴露出来了，如果还能经得起专家们放大镜的检验，那么当之无愧可以作为示范项目。

4. 加快价格和收费制度改革

PPP项目提供了大量公共产品或者服务，提升了城市的品质,改善了居民生活环境，市民都是受益者。如果所有公共产品全部靠政府付费提供，显然是不可持续的。应该按照谁受益、谁付费的原则形成一种价格机制，没有收费的要建立收费制度。这样才能吸引投资者，也为后期资产证券化打下基础。当然这种改革影响面会比较大,要注意保护低收入阶层,充分考虑他们的承受能力。

5．重视利用“外脑”

PPP项目在推进的各个环节，都要注重利用“外脑”，可以外聘专家、专业咨询单位，包括可研编制、PPP咨询、设计咨询、建设项目管理顾问、造价咨询、全过程审计、第三方绩效考核等。

咨询机构的工作对PPP项目的成败十分重要，选择经验丰富的咨询机构可以完善PPP治理机制，少走弯路。咨询机构可以从几个方面进行甄选：从事PPP咨询的时间足够长；人员稳定；业务规模较大，在全国范围广泛开展项目；专业化，而非万金油。

总之，PPP项目错综复杂、涉及面广，必须运用科学系统的思维，并且注重各个细节，魔鬼在细节里，才有可能做好。任何一项政策，“没有最好、只有更好”，PPP相对而言还是具有一定的优势，还是可以作为一个较好的政策工具。希望在各方的齐心协力下，PPP能健康持续发展，为国家的基础设施建设、缩小地区之间发展的不平衡、为国家的现代化、实现“中国梦”做出贡献。