PPP决策参考|特色小镇PPP模式与发展趋势

 特色小镇PPP模式与发展趋势

作者：曹珊

上海建纬律师事务所副主任、高级合伙人，财政部PPP专家库专家

作为中国城市化的下一站，也是加快新型城镇建设的重要突破口，特色小镇势必将成为中央和各地方下一阶段的重要任务。其发展、建设所采用的模式对其取得的成效有至关重要的影响。

在经济增速放缓，地方政府债务规模居高不下，财政压力逐渐加大的形势下，传统的建设模式存在资金来源过于单一、缺乏补偿机制和激励机制、小镇运营主体效率低下、缺乏创新思维和先进的管理经验等问题。因此，改变特色小镇发展模式，拓宽融资渠道，引入社会资本的资金、技术和管理，成为建设高效、高质特色小镇的关键。

在特色小镇传统建设模式的瓶颈下，PPP模式在特色小镇项目融资、建设中引入社会资本的作用便体现出来。

首先，需要认识到，并不是特色小镇中所有的公共产品都可以通过PPP模式提供，PPP更多地适用于能产生稳定、持续现金流的部分准公共产品，适用于那些能识别受益主体、衡量受益程度进而具备收费条件的某些公共产品，如交通设施、公共事业设施等。

其次，基于PPP的核心要义——提质增效，特色小镇PPP项目的开展必须围绕以下两点：第一，政府成本要小于传统政府主导的投资建设模式，而开发的小镇质量、经济和社会效益要高于传统模式；第二，要能够产生高于成本的经济效益，使社会资本投资获得合理收益，以吸引社会资本。

由于项目市场经营性元素差异，PPP模式具体选择也会“因事而化”。特色小镇项目采用PPP模式进行投资建设时，项目的投资收益水平及项目性质对确定具体特色小镇PPP项目的操作模式具有重要的影响作用。

1、经营性的特色小镇项目

针对经营性的特色小镇项目，例如基于特色小镇内部，可在主要出入路桥、特色海港或码头等基础设施的基础上，产生运营收入的经营性项目，可采用政府授权社会资本通过BOO模式，建设运营项目。

该模式的优点在于，在建设完成后，这些项目的所有权由社会资本取得，并持续拥有，有利于激发其积极性，带来更为优质、细致、高效的硬件及软件上的支撑。

若因为项目经营性的特点，刻板地套用BOT或BOOT模式，尽管也会使社会资本方有一定的获利，但政府方难以继续发挥社会资本所拥有的技术、管理模式、建设思维先进的优点，而这些恰恰是发展新型产业、建设新型城镇化所需要的。因此对于经营性特色小镇项目，可大胆采用BOO模式开展。

2、准经营性的特色小镇项目

就特色小镇的建设项目中介于经营性和非经营性之间的项目而言，这类项目具有部分规模较大、投资回报周期较长，短期内收益无法覆盖投入成本等特点，政府方需要采取措施来减少社会资本方的损失，或降低社会资本方的投入。

首先，政府方可以在授予特许经营权的基础上，就社会资本方无法利用“使用者付费”机制获取足够回报的情况，给予可行性缺口补贴。

同时，针对社会资本方的收益压力，政府方可以直接参股项目公司，在投入端弥补社会资本方投入与收益的差额。并在收益分配时，政府方对部分收益进行让渡，或者不参与项目公司的收益分配，从而提升社会资本方的收益回报和投资成本的比率。

3、非经营性的特色小镇项目

特色小镇中的绿化、基础设施等项目的建设或改建项目，因缺乏使用者付费的基础，故通常较难吸引社会资本参与投资和建设，而主要是依靠政府付费来回收投资成本。政府方可以通过委托运营的方式，来市场化运营该类项目，从而减轻参与合作的社会资本的压力。除此之外，政府也可以对此类项目搭配一定的资源，弥补社会资本的投入，达到平衡项目投入和产出比的目的。

而针对特色小镇中贴近居民公共生活的基础设施，还可以采用SC（服务协议）+专项管理机构+公民参与的模式，即政府设立专门的特色小镇公众生活基础设施管理机构，来负责该类设施的运营和维护。并且可将该类设施的服务功能等外包给民营单位，让公民参与该类与其生活质量密切相关的项目的建设、运营和维护，从而更高效、细致、经济地提升特色小镇的居民生活服务质量，激发小镇居民建设小镇的热情，达到“产、文、人、城”的融合的初衷。

2016年，我国关于特色小镇建设，以及在新型城镇化建设中重视政府与社会资本合作模式（PPP模式）的政策文件频频出台，而这一关于城镇化建设转型的重点思路也随之逐步落实和明确。

2016年年初，国务院出台了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。《意见》强调深化政府和社会资本合作，广泛吸引社会资本参与城市基础设施和市政公用设施建设和运营。

2016年7月，住建部、发改委、财政部公布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》为PPP项目的应用提供了一个新的领域，将引导PPP模式在新型城镇化及特色小镇整体发展中的应用。该《通知》是关于特色小镇PPP模式的政策支持主力。

2016年10月，发改委出台了《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》。《意见》提出要充分发挥社会力量的作用，运用PPP等新型融资模式来建设新型城镇。

2016年12月12日，发改委等多个部门联合发布了《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知（发改规划﹝2016﹞2604号）》，进一步细化了10月发改委《指导意见》的要求，从“主要内涵”“主要内容”“组织实施”和“工作要求”四个方面对特色小镇的“千企千镇工程”进行了规定。

继2016年特色小镇建设浪潮袭击全国各地后，2017年进入了实质性推动的一年。当然，随着各地特色小镇项目的不断兴起，2017年又可谓是中国特色小镇发展从“增量”转向“保质”的一年，而这些政策的调整，也将不可避免的给PPP模式在特色小镇中的应用带来新的挑战和机遇。

2017年年初，发改委和国开行联合印发的《改革委、国家开发银行关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》（发改规划〔2017〕102号）中就提出在各地结合实际情况的基础下，可以通过多种类型的PPP模式，引入大型企业参与投资，引导社会资本广泛参与。

2017年5月26日，住建部印发了《住房和城乡建设部办公厅关于做好第二批全国特色小镇推荐工作的通知》（建办村函〔2017〕357号），在这份文件中，直指当前特色小镇项目房地产化倾向严重的问题，一并减少了旅游文化产业小镇的申报数量。

2017年12月4日，发改委联合其他多个部委印发了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，在该份意见中要求在开展特色小镇建设的过程中需要坚持“创新探索”“因地制宜”“产业建镇”“以人为本”和“市场主导”，并直接点名要求严控房地产化倾向，严防债务风险。但是意见也指出，要鼓励大中型企业独立或牵头打造特色小镇，培育特色小镇投资运营商，避免项目简单堆砌和碎片化开发。

从上述政策文件不难看出，中国特色小镇的发展即将进入“提高质量、控制数量”的阶段，国家也始终致力于将特色小镇打造成各地的经济增长点，从而带动区域经济增长，推动全面城镇化进程。在这一过程中，PPP模式和特色小镇的结合必将大有作为，毕竟国家推行PPP模式的初衷就是看重社会资本高效、优质的运营服务与建设开发能力。

随着特色小镇建设的全面展开，各地特色小镇PPP项目在规划、建设中也不可避免的陷入到一些困境中，这些困境也制约着特色小镇PPP模式的应用与发展，具体来说：

1、合作主体范围过窄

特色小镇PPP项目中的社会资本方以国企、央企为主。而国企、央企在小镇运营中存在着创新能力不够、管理模式陈旧等问题。特色小镇通过PPP模式拓宽融资渠道的目的达到了，但是提升管理和技术水平的目的却往往落空。 

2、应用领域比较单一

PPP模式在特色小镇中的应用主要集中于基础设施建设领域，在特色小镇的产业建设、产业链发展和旅游资源挖据等方面，PPP模式的应用还不多，产业升级和产业融合无从谈起，PPP模式提质增效更是流于形式。

3、政府方意识不够

PPP模式下充分发挥社会资本作用的理念尚未深入政府方的意识。虽然特色小镇PPP项目有社会资本方的参与，但是政府在引入社会资本参与特色小镇项目的时候，更多地是为了拓展融资渠道，对社会资本方在特色小镇的产业培育和运营、小镇居民生活服务、旅游开发等方面的作用尚未投入足够的重视。

从以上三个方面不难看出，特色小镇PPP模式推广过程中遇到的问题具有明显的普遍性，即国企和央企为主、重建设轻运营、重融资轻效率。

PPP模式在特色小镇建设中遇到的问题，成了束缚特色小镇发展的瓶颈，也是后期特色小镇PPP模式改革的要点，这些都需要政府方和社会资本方给予足够的重视与反思。结合当前中国特色小镇的发展情况，未来特色小镇PPP项目的发展将呈现出如下趋势：

1、优秀经验进一步继承

特色小镇PPP项目在既有模式和现有发展的基础上，其特点将会有一段时间的惯性维持，原先的有益经验会被保留及进一步的改进。从而会使目前特色小镇PPP项目实践中的特点，尤其是优点，在一段时间内将继续得以维持和局部的改进。

2、参与模式越发多元

随着特色小镇名单一批又一批地公布，特色小镇的多元化趋势明显，PPP模式在特色小镇的应用上也会呈现更多的特点。因不同特色小镇的特色产业不同，PPP模式会与不同产业在特色小镇的建设中融合，PPP模式的适用范围会呈现多样化的趋势。

3、外部环境日益规范

各级政府响应中央的号召，为推动新型城镇化和特色小镇的建设与发展，制定了更全面、更细化的政策文件，特色小镇PPP项目的政策环境日益规范。同时，为配合特色小镇PPP项目融资的顺利实施，政府将利用自身优势，培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资的专业性人才，并加强特色小镇PPP方向人才储备。此外，政府会重点提供税收优惠政策和金融支持以降低社会资本的投资成本，逐步构建对应特色小镇PPP项目的金融体系，扩大银行的贷款力度，增加贷款利息补贴。

4、内部分工更加合理

在政策环境宽松的背景下，政府方在特色小镇PPP项目中将会让渡更多的利益，社会资本占投资总额的比例会进一步提高。随着特色小镇PPP项目逐渐进行到运营、维护的后期阶段，将加强对社会资本方的运营能力的重视，逐渐加大其在特色产业建设及产业链发展、旅游资源的挖掘和利用、游客服务及居民服务等领域的应用。

PPP模式是创新融资机制，是减轻政府在特色小镇建设中的财政压力、促进地方经济转型发展、实现新型城镇化的创新模式，更是提质增效的重要抓手。我国PPP模式应用已积累了丰富的经验，然而PPP模式在特色小镇领域中的应用才刚刚起步。PPP模式需要结合特色小镇具体特点进行深入、细化的研究，充分发挥社会资本方逐利动机下的能动性，了解和把握市场需求，切实抓住特色小镇之“特”，促进特色小镇和PPP事业的健康可持续发展。